為什麼台灣要實行內閣制? 一些被忽略的觀點

台灣地方選舉後，近日輿論又再次提出修憲，將台灣憲政體制改為內閣制。台灣應實行什麼政治體制，一向有不同觀點，有人支持總統制，有人支持內閣制，有人支持現在實行的所謂雙首長制。基於多年的觀察及分析，近年來我一直主張台灣應變為內閣制。輿論一直有支持實行內閣制，但支持理據並不充分，無法駁斥反對者的觀點。

有觀點認為，修憲前及現行憲法本就可以建立慣例，行使實質的內閣制。只要在立法院實行倒閣，迫使總統任命合符立委要求的人選做行政院院長；或由新任行政院院長主動要求立法院對他進行信任投票，以獲取授權。過去，有分析一直認為修憲前之體制就具有內閣制的精神，特別以蔣經國擔任行政院院長時期作為例證。

但我認為以上要求建立慣例的方式是一廂情願的看法。而所謂蔣經國擔任行政院院長時期是內閣制的實證就更是誤解。

我所支持的內閣制並非修憲前後的中華民國憲法所呈現的可能形態，而是貼近英國的議會內閣制。中華民國憲法第七十五條規定：「立法委員不得兼任官吏。」這才是我想點出的真正重點之一。若果立委不能兼任官吏，特別是內閣閣員，這不是理想的內閣制，起碼對台灣而言。

現在所謂由執政黨佔大部分議席的立法院，實際上所有立委都是「在野黨」，因為不管是執政或在野黨的立委，他們的工作就是監督政府，噴口水罵人就可以，要部會首長保證這個保證那個就可以，他們不用動腦筋想替代方案，因為沒有這必要性，在野黨不會組「影子內閣」，因為就算未來在野黨變成執政黨，他們也不必然會入閣，還是立法院的「在野黨」。

不論在修憲前後，立委都欠缺倒閣動機，因為成功了，他們不單要花錢再補選，就算選上，他們還是「在野黨」，繼續噴口水。

內閣制的設計優點是，國會議員不單是監督者，如果所屬政黨成為執政黨，資深國會議員會成為部會首長，領導國家。而選輸的在野黨就在國會監督執政黨，但他們必須有「建設性地」監督，因為如果他們如現在台灣立委般問政，他們有可能會自食其果。現在所謂部會首長「官不聊生」的原因，是因為大家互相沒有「同理心」，大家不會互換角色所導致。

內閣制另一個優點，是首相／總理的低正當性(legitimacy)。首相／總理跟其他國會議員一樣，由選區（而非全國選民）選上為國會議員，然後因其在執政黨之領導地位而擔任閣揆。　而總統是由全國人民選舉產生，不太需要受政黨約束，也提高了總統之正當性。但這高正當性在經驗上會有獨裁及民粹之隱憂。相反地，首相／總理是依賴政黨內部支持才能任閣揆，這是一種真正的制衡力量，甚至在不需要選舉的情況下，由黨內產生新的黨魁，因而更換首相／總理；而民選總統及民選國會之間不是真正的制衡，而是僵局。

首相／總理在施政上遇到阻力時，他可以解散國會，透過選票重新授權他或在野黨。如最近日本首相安倍晉三解散國會提早大選就是範例。同樣地，國會議員面對民意壓力，或對內閣施政不滿下，也可以提出倒閣，解散國會大選。但這倒閣成功之結果完全不同於在台灣現制下之倒閣，因為國會大選可真正導致權力之重分配。台灣立法院選舉，就等同美國的國會選舉，就是國會選舉而已，不會改變執政黨。

台灣修憲成真正的雙首長制是否能解決當前問題呢？即行政院院長需由立法院同意才能任命，使行政院院長「真的」向立法院負責，不是如現在憲法字面上的向立法院負責，實際上是向總統負責。這方法或許對現況問題會有所改善。但我認為若閣揆不是黨魁，且總統仍擁有大量實權（特別是總統與行政院院長是同一政黨時）時，行政院院長仍有可能如現在般成為政治箭靶，而總統仍可在背後操縱一切。

此外，若立法委員不能「執政」，我相信立委現在根深柢固的問政文化是不會改變的。

總體上，我相信內閣制才能達至對國家領導的真正制衡，同時避免僵局。至於有論者擔心是否會因內閣變動頻繁，導致政局不穩，我會這樣回應：的確有可能，但這不是憲制本身的問題，而是社會對重大問題分歧所導致。在總統制及雙首長制下，這類問題之解決只會被延宕，或等問題一直累積，一次地大規模爆發而已。

擔任期刊審查人應有的角色

在大學擔任教授其中一項工作就是從事研究及發表論文。所以十餘年來都要不斷投稿學術期刊，接受同儕審查(peer review)，同時也協助學術期刊審查別人投稿的文章，近年也擔任期刊的編輯委員，參與一些審查行政之決策。

在此，我想就作為一位期刊論文審查人應該扮演什麼角色，表達一些看法。

我想論文審查人角色並非只作為一個裁判，挑選合格的文章刊登，把不合格的文章踢走，他應該是作為一個協助者(facilitator)，辨識一些具潛質及有意義的論文，並協助它們刊登，傳播新的學術知識，促進學術界的進步。所謂「協助」是指找出論文錯漏之處，提供修正意見及一些參考資料，甚至協助投稿人思考，提供不同角度之論點，幫投稿人腦激盪。總體上，就是協助提升論文刊登時的品質。

相反地，一些沒有意義的論文，就算寫作沒問題，研究方法沒問題，研究發現及結論也沒問題，也應該拒絕刊登。因為這些論文只是「功課」而已，不能增加我們的知識，最多只是為相關學術領域增加多一個註腳。

其實，做論文審查工作也是一個學習過程，瞭解當今研究的趨勢動向，促進自己的思考，有時也要翻一下資料，跟投稿者一起做研究。當中，我認為審查意見撰寫應該是一種「對話」的工具，不是法庭判詞。意見應盡量給予投稿者回應的空間，不要太快下定論。

在國內政治及公共行政學門的學術期刊，很多審查人都將自己變成高高在上的「神」或「審判者」，不太給予投稿者回應的空間，不太以學習的心態做審查。他們以「無所不知」的姿態去否定別人。在否定別人時，又不給予充分的說明，或給予修正的意見，只用不屑的口吻兩三句帶過就算。

我曾經投稿一篇論文，當中討論到一個重要的概念，但審查人對該概念理解跟我不一樣。我在回應時，用了比他三、四倍的篇幅說明我的理解，也引用最權威的文獻做說明。但該審查人複審時只寫了一句：看起來作者不太同意我的審查意見，也沒有太多修改，我只能勾選「拒絕刊登」。他完全不願意跟我「對話」。

國外一些期刊會將審查意見在審查定案後轉發給所有審查人，所以各審查人都會看到其他審查人的意見。這是一個很好的做法，在保有匿名制度下，加強同儕審查制度中之透明度，也促進審查人之間的學習，改善某些審查人閉門造車，孤陋寡聞之情況。我曾在臺灣某期刊編委會上提出採用這做法，但其他人基於「面子」考量，否決了我的提議。

這就是臺灣的情況．．．．．

佔中運動的價值與意義

香港佔中運動仍在進展中，但我們可以預期運動核心訴求「真普選」不會因這場「浪漫主義」的政治運動而可以獲取。這裡標籤佔中是「浪漫主義」並非對其否定。但運動發動者應該很清楚，他們在運動中針對的對象─香港特區政府，是沒有「話事權」的。在普選問題上，梁振英僅是一個擁有「行政授權」的代理人，處理在既定框架下的細節；他沒有「政治授權」處理政策大方針。當然，他也不會也不能代表香港向中央反映民意。中共也絕對不會屈服於佔中帶來對香港之影響，就算運動癱瘓了整個香港，因為佔中不是佔領中南海或天安門廣場，對中共領導而言，佔中實在「太遙遠」。這些簡單道理，難道佔中三子及學生不明白嗎？所以，我們僅能說這是一場「浪漫主義」的政治運動，即是它並非是一種功利計算之下所採取的行動，它純粹是基於對信念堅持下所作出的「不切實際」行動，試圖打動旁觀者的情緒，以周邊的力量包圍（本地）當權者。

從這角度看，他是成功地動員了香港本土社會廣泛的支持或同情，也獲取了海外民主國家及華人的支持。但這運動仍然十分「內向」的，因為運動無法或沒有企圖爭取中國大陸一般老百姓的支持（就算有個別大陸異見者支持佔中），它也不敢直接針對中共／中央政府，將矛頭指向北京。運動的符號、語言（遮打運動）、歌曲皆是本土的。我們（相信未來）不會再唱八九民運時的「血染的風采」。所以無論運動最終結果如何，我可以肯定香港的「分離主義」將會日益明顯。「分離主義」之形成又會進一步惡化中港之民間衝突，使大陸人更站在中共的一方。正如我在「或許香港應實行「雙首長」制」一文已經指出，在北京政權本質不變而香港又不能獨立之前提下，不論北京或香港贏了這場普選爭奪戰，香港的憲政問題都不會得到實質解決，惟我們討論議程好像只有兩種選擇，並沒有第三種的創意（包括我提出的雙首長制）。基進社會運動與威權政體在互相不信任的互動磨擦下好像只能夠導向二元選擇的僵局，但又無法使對方滅亡。

當然，我們不能忽視反對佔中的香港人。佔中或多或少突顯激化了新一輪的香港階級政治。這階級政治是有兩個層次，一層是香港回歸的既得利益者(the haves)與回歸下的受害者(the have-nots); 另一個層次是世代階級, 年輕一代與已成長一代之間的矛盾。既得利者與已成長者相對站在反佔中的一方是可以預期的，就算他們不一定是親中，但他們絕對不想香港得罪北京。他們進一步認為佔中搞亂香港，民生比民主重要。

香港過去一直是經濟城市，對政治厭惡陌生。但現實是香港在殖民地時代吃了一百年多年免費政治餐而不自知。現在是開始付出代價的時候（包括社會撕裂），佔中僅是其中一個開始。我可預期反佔中者將會比佔中人士更政治，以一切政治手段加上中共的支持來抗衡「分離主義」。

公共行政學的定位: 理論性? 應用性?

開學了，又有新一批學生加入公共行政學系的行列。第一次上課我都會問他們為什麼會挑選本系。除了想當公務人員外，也有一些同學會說，公共行政應該是比較實用性。如果要他們比較讀政治學與公共行政學時，他們的即時反應有時會是政治學是理論的；公共行政是實務的。但當他們開始修讀一些課程時，部分學生會抱怨課堂的內容太理論了、太抽象了。的確，公共行政學課程不太可能給他們「操作」的機會。

不過，我對學生甚至某些老師將公共行政學定位為「實務性」的學門並不以為然。所謂「不以為然」並不是否定公共行政學的實務性，而是其實務性並不排除它的理論性。因為理論與實務之間並不是對立的。我們應該從實務中歸納出理論，也可以依理論指導實務。

有趣的是，如果政治學是理論，公共行政是實務。那麼政治學的教授應該研究相關政府行政運作的理論，但臺灣的（純）政治學者並不熱衷於這方面的研究，在中研院的政治所並沒有任何公共行政的學者或研究官僚政治及公共治理的學者。而（純）公共行政學者又會自貶身價，不斷做「實務性」的研究，為政府做顧問，出版很多「工具性」的書籍，書名很多時候加上「管理」兩個字。而書裡面並非沒有理論，不過都是「老外」的理論。所以簡單而言他們的著作就是應（套）用「老外」理論於臺灣的實務研究論著。

我在以前的網誌文章及公開場合表示過，臺灣的公共行政是需要發展自己的理論。當學生及公務人員抱怨公共行政太理論時，其實表示了兩方面的問題。首先，所謂理論，很多是西方或美國的理論，他們的理論是基於自己的經驗歸納出來，所以跟本土會有落差。例如Dwight Waldo的「行政國」(administrative state)理論是說明美國憲政民主下的行政（官僚）權力在十九及二十世紀的擴張趨勢。但如果將這理論放在臺灣，變成公共行政的「硬知識」，指官僚權力在現代社會有擴大的必然趨勢，這是「形是實非」。因為不僅是臺灣，就算香港及大陸原本或一早就是administrative state，如果administrative state是指行政（官僚）主導政體的話。實際上，在自由化及民主化下，官僚權力反而是比以往下降的。所以我們所學到的（西方）理論與（本土）現實脫節。這也表明，我國公共行政學者並沒有像美國的同行般做歷史經驗的歸納，而政治學者則「不屑」做這工作；歷史學者則「不會」及「不懂」做這工作。

第二，我們將西方的理論視為「金科玉律」般緊緊追隨。臺灣公共行政學有一個很有趣的現象，就是西方有什麼新概念理論，很快就會有學者帶進來，作為一種「新知識」，趕時髦。有時會進一步認為我們要馬上學習，替代舊有模式。例如，前一陣子流行講 holistic governance、joined-up government，我們也講這個。但人家講這個是有一定的歷史前因。其是基於之前新公共管理(new public management)帶來的治理碎裂 (fragmentation)再加上資訊科技的發展，使其再走向新的集權化。我們有這樣的經驗嗎？或我們需要現階段講這個嗎？作為公共行政學者，瞭解先進國家的發展趨勢是需要的，但我們不能抽出歷史脈絡來談理論，這是臺灣公共行政學者一個明顯的問題。由於臺灣的公共行政學一開始就定位自己為工具應用性，而六、七十年代美國補助臺灣學生到美國特定學校攻讀學位時，也受到早期「發展公共行政學」(development public administration) 影響，似乎將美國的公共行政知識視為一種普世性沒有時空的硬知識來學習。所以他們都欠缺「歷史感」。香港城市大學的公共行政學博士課程要求所有學生必須修公共行政學的學術思想史。雖然所謂公共行政學的學術思想史其實就是美國公共行政學的學術思想史，但學生起碼知道「主流」公共行政學的發展脈絡，為未來的學術討論打好基礎（特別是在投稿國際期刊，因為有這背景訓練才能做好高層次的學術對話）。但臺灣的公共行政學碩博士課程並沒有如此的課程安排，所以學生的比較面及縱向面知識皆十分薄弱。

以上的情況也影響到我們的學術本土化，因為我們欠缺因應臺灣發展脈絡所歸納出來的知識，我們只能告知學生西方的知識，現實與理想（即西方知識）有落差，及對現實的批判。我們無法告知學生我們過去發展的邏輯及系統，我們無法有系統歸納出自身發展的本質，由此導向實務及就自身發展的脈絡提出可行的改革。我們或許有一些零碎的實務知識（是工具理性導向的），但大部分是一些tacit knowledge(隱性知識)，不能概念化或批判化地呈現的知識。

本網誌前文批評學者當官的問題。有人認為教授中有不少具實務經驗知識，當官並沒有問題。但所謂實務經驗知識，實際上可能是一些適應當下制度的回應能力(adaptability)或權術。他們甚少從經驗中歸納出一些可有效傳播的 codified knowledge。公共行政學正是需要這種知識的累積。實務者甚少或無法做這類工作（否則應該他們來系上教學），但公共行政學者也沒有多少人做這工作，他們比較喜歡提供「藥方」多於做「深入的診斷」。

教授當官的問題 ─ 他們真的瞭解國家機器嗎？

台灣政治生態其中一個有趣現象就是頗多大學教授被吸收成為政府領導官員。這在我大學讀相關台灣科目時就注意到，當時已對台灣政府內閣成員的高學歷印象深刻，政務官頗多有PhD及是大學教授出身。這好像也是被視為台灣經濟起飛的原因之一。相對地，香港政府直至現在只有三位問責局長是教授出身（李國章、張炳良及陳家強）。香港政府並沒有積極從學術界吸收人才，這也是香港學術界感到鬱悶的其中一個原因。

學者教授作為知識分子論政，或在行政機關以外參與政治（如參加社會運動或進入一些政府諮詢委員會），並沒有什麼爭議性，但應否當官則有很多可議之處。近年台灣輿論就經常批評政府領導官員太多是教授出身，而且他們的表現不甚理想，也常常涉入一些爭議性的問題，多位教授出身的部長因各種原因下台，日前就是蔣偉寧涉及論文掛名問題而去官，但最後還是找政大的卸任校長(即又是教授)補他教育部部長的位置。

我剛來到台灣工作時，對這種「學而優則仕」的文化有點不以為然。主要原因是覺得，對我而言，這些學者從政，並非是「學而優則仕」，而是「學不優而仕」。台灣學術發展（特別在社會科學）不能在國際上有亮麗的表現其中一個原因是很多學者升到教授之後，就開始求官，「不務正業」，學術事業停滯不前。

不過，我也不能否認的就是，學術界涉入政府管理對台灣發展之貢獻。最近因為研究計畫或偶然因素，瞭解到國民黨遷台後，很多的基礎建設皆是留學美國的華人教授來台建立的。例如在研考會擔任十二年主委的魏鏞就是美國奧勒岡大學政治學博士，在美國的大學任教多年，後來被政府延攬回台負責研考工作，為台灣的政府管理引進多項制度及新觀念。在美國留學的經濟學博士劉大中，來台後就擔任賦稅改革委員會主任委員，創立「財稅資料處理及考核中心」，對台灣的財經制度之建立有很大的貢獻。

不過，上述學者所以能發揮功效主要原因是威權時代對技術菁英之器重，而技術菁英只要得到當權者信任，就可以不太受外部約束之下展現才能。而作為新制度奠基者，他們也不用面對後來出現的官僚積弊問題。無論如何，他們從來都不是政治家。魏鏞離任研考會後才開始「真正地」從政，參與立委選舉。但除了第一次當選之外，之後兩次都無法選上。

民主化使台灣的政府管理變得越來越政治化，學者以專業能力從政並沒有太多的優勢。而很多人認為學者「借調」當官，並不會對政府工作有太大的投入承諾，純粹是過過官癮，一旦中箭落馬就回校教書。這也可能是事實的一部分。

對我而言，更關鍵的是，學者是否瞭解龐大且複雜的官僚架構，並駕御之，且同時適當處理外部的媒體及民眾的輿論？近年政府治理出現很多問題，輿論只會將批評聚焦在最高領導人，假設部長們能像神一樣控制一切。我想問題是，不管是學者或其他背景出身的部長，他們對「官僚叢林」的瞭解是有限的，各政策領域的專業知識（專業知識可能是來自其他先進國家）並不會幫助他們駕御這陌生的國家機器及處理它數十年運作下所沉澱的積弊問題。

現在擔任行政院院長的江宜樺，是研究政治思想的學者。很多人批評他在擔任行政院院長後的作為違背了他主張的自由主義思想，自己打自己咀巴。我的看法就是「純理論研究」（沒有經驗分析）的政治思想學者往往僅是「理想者」，當他們當官的時候，就知道要將他們自己的著作通通燒掉（不用等他們的學生燒）。

作為公共行政學者，我認為我們迄今對自己國家機器運作的真相瞭解是膚淺的（除了一些描述性的經驗外），有時錯誤將我國某些制度等同西方的對應制度（如錯誤將台灣的考試用人簡單等同西方的功績用人）。公共行政學者的應有貢獻就是要更深入瞭解政府的運作，從經驗中歸納出有意義的相關國家機器運作的知識。我認為這些知識不能簡單從西方的經驗及知識框架中獲得，必須建立更為本土的研究及知識。在這前提下，才能推動長遠的治理變革，也為未來政務官在開始操作國家機器前，建立知識框架。

教育商品化的關鍵問題: 買方自我商品化

教育商品化是公部門活動商品化其中一個焦點，但教育的商品化又有別於一般公共服務之商品化，因為教師與學生之間一直存在一個微妙的關係，就是從accountability的角度看，究竟兩者是何者擔任課責者及被課責者？公平而言，兩者皆擔任課責者及被課責者的角色，因為老師對學生的學習態度及成效是有所期待的，但同時學生也會對老師的教學投入及效果有所期待，所以教師與學生是mutually accountable。

當然在不同的學習情境中，這種關係是可以有很大變化。在補習班的教學中，補習老師基本上完全是被課責者，學生就簡單等同消費者去商店買服務一樣，但其所買的其實不是「知識」，而是「考試技巧或捷徑」。而補習班或老師的performance就是由學生在「公開」考試所獲取的成績作為反映。

反對一般正規教育商品化的理由之一就是教育並非為了考試，教育工作並非「賣學位」。但弔詭的是學校的所作所為其實不斷在商品化自己，例如塑造自己是「名牌學校」。當然，此商品化並非等同上述補習班的商品化，而是力求建立或維持自己的「賣方市場」地位，即學生與家長有求於我，多於學校有求於學生家長。所以如在大學教育中，台灣的公立大學相對維持一種「賣方市場」的地位，而私立大學則處於「買方市場」的地位，必須主動到高中招生以極大化學生之吸納。

但由於少子化的問題，加上近年廣設大學，將教育進一步普及化，所以總體上，教育越來越傾向由「買方市場」主導。在一般商品市場中，「買方市場」之建立是一種良好的發展趨勢，因為消費者有更多的選擇，他們基於自身的利益，會理性選擇適合自己的產品。

但「教育」這「產品」似乎較為複雜，因為教育本質上並非消費品，對「功利」的學生而言，他們不是來「享受」教育。很多學生愛投考商學院或法學院，其並非因為愛商學或法學，而是考量到未來的事業前途，他們是來自我裝備，說得好聽一點叫「自我增值」。說穿了，他們接受教育其實是一種「自我商品化」，使自己在就業市場中更能「出售自己」。但當他們出售自己前，是否真的受過嚴格訓練？那張證書或成績單真的能反映背後的實力嗎？

問題來了，教育工作者其實應該如「專業監督者」般為社會把關，就業市場是相信經過這「專業監督者」「認證」出來的畢業生是夠水準的。一般教育不同於補習班，補習班本身不會對學生做「認證」，學生必須經過「第三者」即公開考試獲取認可。如果做認證的工作是由「買方市場」主導會如何？很多大專院校為了自我商品化，也不斷尋求各種認證，那些認證工作如果也是由「買方市場」主導會如何？可以想像，只要有錢，這些「專業監督者」可能會降低要求，在認證標準上作出讓步，甚至主動降低標準。

台灣大學的在職碩士專班就是明顯的例子。師生之間有一定的默契，不能對在職碩士班學生要求太高，因為他們白天要工作。但在職班的學生又想領跟一般生(full-time student)相同的證書，且修讀時間也跟一般生相同，台灣沒有什麼兼讀(part-time)碩士班的觀念(即要求比一般生修讀較長時間才能畢業)，而在職班的學費會比較貴，這不是變相賣學位嗎？

公共服務商品化: 賣方市場→買方市場→公帑出資買方市場

人類生活的商品化並不是什麼新鮮事情。當社會分工不斷細緻化，以及透過人際交換獲取生活所需的程度不斷提升之下，商品化是必然的現象。各種財貨商品化之差異性是在於「供應者」與「需求者」之間的關係。特別在於究竟是需求者有求於供應者為多，還是供應者有求於需求者為多？前者情況可稱之為「賣方市場」(seller's market)；後者稱之為「買方市場」(buyer's market)。

在賣方市場情境，供應者可主導市場的運作，也保持較大的獨立性。在這情境下，一般上供應者數量不多，或受到高度管制。此外，供應者就算不一定能獲取暴利，大富大貴，但多可確保生活無憂。但相對地，在賣方市場之下，需求者／消費者在獲取財貨後有可能無法滿足需求，甚至任由供應者宰割。在賣方市場情境下，制衡這缺失之力量僅能透過「專業主義」(professionalism)或「專業課責交待」(professional accountability)。

賣方市場問題在公共服務尤甚，因為公共服務常常為政府壟斷供應，或受到政府高度管制。以賣方市場／買方市場作為分析框架，解決這問題之方向明顯是建立「買方市場」的公共服務情境。這是一九八零年代至今的主流思想及作法，透過由上而下的政治力量，建立準市場機制，迫使機關如回應消費者般回應民眾。縱然有論者認為這種「新公共管理」(New Public Management)[NPM]的熱潮已退，進入所謂「公共治理」(public governance)的跨部門協力合作模式，但筆者認為NPM所奠定的改革方向並沒有實質逆轉，且在確立「消費主義」正當性之前提下強化以「買方市場」方式運作公共服務應然性。縱然有不少輿論批評公共服務「民營化」(privatization)之缺失，但這些批評只反映評論者認為民營化沒有建立「買方市場」而已，並非否定「買方市場」本身之正當性。

　
大家必須要注意，傳統理念之商品化是建基在一種「特定的」市場化的框架中，即商品是存在貨幣價格及成本，並以價格調整供需量。但在公共服務的商品化中(特別在臺灣)，往往只強調「顧客導向」(customer-oriented)，「價格」往往被抽離，不見了！！

「用者自付」(user charge)是公共服務民營化其中一項類別，但在臺灣，對公共服務用者自付觀念並不太被接受。例如，將運動場館改以BOT／OT方式運作，提供更優質的服務，所以需要調漲收費，民眾就不太接受。對一向享受免費或廉價公共服務的民眾而言，似乎難以接受用者自付的觀念。

反對「用者自付」者可能辯解認為不應將公共服務商品化，要「公平地」（其實質意涵是便宜，甚至無償）將資源分配給民眾，但他們並不會抗拒「顧客導向」理念。這意思就是要
「買方市場」，但不要「對價」付出。筆者定義這為「公帑出資買方市場」(publicly funded buyer's market)，這種買方市場絕對不是否定商品化。在欠缺公民性(citizenship)社會中，這實是導向集體自殺。

臺灣近年不斷推動政府服務創新，鼓勵前線機關發展「為民服務」。但大多數的「創新」項目皆是增加機關員工的工作量及政府成本，而創新項目大多沒有考慮成本－效益。「個別」民眾當然享受到比以往更為方便及優質的服務，但這是否排擠到其他資源或降低其他服務的品質或效率？

例如，某市提供跨區申辦項目的收件服務，導致中心區域服務量增加，當地居民等候服務時間延長，且部分案件仍要以郵寄方式傳送文件。這項服務是完全免費的，所以相關民眾不但不用花額外車資完成申辦，也不用花郵資，這是否合理呢？

「公帑出資買方市場」並沒有脫離商品化的本質，且可能是更惡質的商品化，因為它是免費的或由公眾間接埋單的。

不是人是否"理性"，而是人什麼時候(應該) "理性"

臺灣商業周刊是傾向古典自由主義理念的雜誌。每一期皆有一位撰稿人以市場經濟學思維評論時事，他名字叫楊少強。從市場經濟學出發，在其中一期，他就認為政府不應該對食品品質問題作太多管制，政府干預只會越管越糟糕。這是非常典型市場經濟學的看法。

在去年11月其中一期，他討論了人類是否理性的問題。該文主要是反駁現今部分討論指人是"非理性"的論點。首先必須指出，他所謂"理性"是指"個人自利"，並衍生出個人的選擇是以個人偏好出發，傾向以"個人利益極大化"作為選擇之取向。他在反駁"非理性"論點上，提出兩大理據。第一，人是理性是經濟學的學術假設，是經濟學的出發點，用以推理事情，它不是用來解釋所有事實。所以社會出現"非理性"行為，並非經濟學要處理之部分。第二，縱然有所謂"非理性"行為之現象，他認為直至現在仍沒有具邏輯一致性的"非理性"理論。他為了調侃所謂"非理性"理論"可能"之存在，他推論"非理性"理論會是：預期股票將下跌，人們反而搶著買；薪水和努力程度無關，人們會更努力工作；糖的價格越高，人們會吃更多糖；收入相同時，廠商會選成本較高的方法而放棄成本較低的方法。

大家要注意這"調侃"所採用的例子皆是有關商業或市場買賣活動，在"生存壓力"框架中，人當然會傾向以"理性"或經濟計算方式作思考，但不是所有情境皆處於"生存壓力"之下。而在其他非商業活動中，人是否有其他傾向呢？大家必須記住，近幾十年，經濟學已"入侵"其他學門，包括政治及公共行政學中(以所謂"公共或理性選擇"作為代號)，處理所有公共議題或集體行為。這代表經濟學認為自己的學說是超越市場經濟活動，適用於任何個人及集體行為。

其實，"非理性"的理論已經存在，特別是在演化心理學、行為經濟學及腦神經科學等學門中出現。演化心理學指出，人的理性並非全然以"個人"利益作出發點。為了生存，人必須群居合作，與其他族群競爭。演化心理學並沒有否定人是自利，"合作"實是為了提升個人存活的機會（電腦模擬證明純自利者比合作者生存機會較低），而且人們的合作是有條件的，就是當團體中的"不合作者"或"瞞騙者"沒有受到應有的懲罰下，其他"原"合作者就會放棄合作。

說到這裡，好像沒有跟經濟學學說有很大的差距。但演化心理學發現，人類對"不公平"或"不正義"的行為有著極強烈的敏感反應（就算他們不是受害者本身），會不惜一切代價懲罰社會中的叛徒，非常情緒性的。這解釋了為什麼不少社會（包括臺灣）對維持死刑那麼堅決。縱然沒有證據證明死刑政策會降低嚴重罪行之發生，但社會仍堅持維持死刑。因為在這問題上，民眾根本不是從功利角度出發，而是透過執行死刑來作"短期心理補償"，通俗的說法是還死者及其家屬一個"公道"。另一個最典型的例子是「分錢遊戲」(Ultimate Game)(可參看猩猩比人類「理性」，還是猩猩比人類「單純」一文)，這例子反映人類往往以"公平"的角度處理問題，面對不公平的對待，他們會選擇"一拍兩散"，而不會採取經濟學所謂"利益極大化"的策略。這在在說明經濟學對很多人類行為推論上是根本無效。當然你可以說經濟學的學說是提供"應然性的策略"，而非實然性的解釋。但過度使用經濟學策略是否恰當呢？

行為經濟學家（非主流市場經濟學）透過大量的例證，證明就算人類的經濟行為也不一定很"理性"。而就人際互動關係上，人類會區分"社會規範"和"市場規範"(即經濟功利思維)兩個領域，我們不應用"市場規範"來處理原本以"社會規範"來處理的問題，例如男女感情關係。此外，一旦將原本以"社會規範"來處理的問題改為以"市場規範"來處理，效果可能會更糟糕。其中一個例子是以色列一家托兒所以罰款方式嚇阻父母遲接小孩，但結果這措施不但沒有嚇阻遲接行為，反而父母們覺得他們已經以付費方式換取遲接行為。原本，這些父母對遲接行為是有一定的內疚感，但罰款措施實行後，他們反而不內疚。行為經濟學解釋認為，因為原本遲接行為所產生之內疚感是包含在社會規範中，現在罰款政策反而將這社會規範變成市場規範。而當你採用了市場規範後，就很難轉回社會規範。當罰款政策失敗後，托兒所撤銷了這措施，但遲接行為不減反增，因為社會及市場規範都被移除了。

這討論對我有很大的啟示。我們對公務人員的管理是否應採用更多的經濟誘因？我是一直抱否定立場的。道理是一樣的，如果我們啟動了"市場規範"，公務人員之管理就無法回到"社會規範"。而政府並非企業，無法利用太多經濟誘因進行激勵，一旦因預算不足削減原有的獎勵，後果就如同托兒所撤銷罰款一樣。

我曾研究台灣警察的績效管理問題，就發現台灣警政機關長期使用績效指標管理警察（有時會聯結物質獎勵），導致這裡的警察沒有指標就不會辦事，完全像是一個經濟動物（更像馬戲團的動物），這跟上述"社會規範"和"市場規範"道理是吻合的。

所以問題關鍵不是人是否"理性"，更重要是我們應否將人導向或強化如此的"理性"(如將所有人際關係都推向市場關係)。我不否認經濟學是非常powerful，但它的power可能會為人類帶來災難。

公務人員執行任務當中的政治責任問題：方仰寧事件的評論

我在台灣研究相關公務人員管理多年，有一些現象一直覺得很荒唐，就是這裡的公務人員不太慎言，特別是在公開場合。4月11日發生了包圍台北市政府警察局中正第一分局事件，要求分局長方仰寧下台。當我在電視看到這場景第一個反應就是社運人士怎麼可以將一個「執法者」涉入政治，利用政治壓力要求他下台。當我進一步瞭解事件背景，就知道緣由是方局長在事前作了一些不當的言論，惹起部分民眾的憤怒。所謂不當的言論包括跟示威者互相嗆聲，就蔡丁貴教授申請在立法院前集會，說蔡以後再申請集遊，他也不會同意。其實這些已經是一種情緒性的「政治言論」。

在公務人員有沒有言論自由？被忽略的"信任論"觀點一文已討論了公務人員在業務以外的言論問題，這次想討論一下執行任務中的言論問題，這涉及公務人員擔負的責任問題。

在香港，近年也出現不少警民衝突的狀況，也有人批評警察執法過當。但就算遇到如此的政治化狀況，矛頭都不會指向一個在場的警察指揮官，而是指向警務處處長。簡單的邏輯就是警務處處長是警察首長（也屬於政治任命官員），他要承擔一定的政治責任。不過，更重要的是香港的警官不會隨便作出任務範圍以外的規範性言論。所以香港的記者也不能找到他們什麼把柄。

但在台灣，一個小小的警察局分局局長竟然成為政治人物，其實某程度上是涉及到台灣公共行政沒有明確區分政治責任及行政責任的界線問題。我在2012年「公共行政學報」發表了南轅北轍的議題與路徑：政治轉型下台灣與香港文官中立機制之比較一文，指出台灣建立文官中立制度的時候，沒有如香港般聚焦在政治與行政責任區分的問題。簡單而言，就是公務人員或常任文官不應承擔任何政治責任。所謂政治責任就是基於執行上級指派任務範圍以外的責任，換句話就是公務人員不應自行作出越權的行徑或舉動；另一方面，上級也不應指派公務人員做一些有可能使他們要負上政治責任的任務。簡單而言，公務人員不應主動或被動地「政治曝光」。

就以上兩點，首先我必須指出包圍中正一分局事件後，很多人同情方仰寧，認為他只是執法人員，不應用人群壓力要他下台。但輿論一直忽略了一點，就是方仰寧太高調的表現了他的情緒及判斷，他不是在執法，他是在做政治決策（起碼示威者如此判斷）。蔡丁貴申請在立法院前集會，他只需要講他會「依法審查申請」就可以，不要加任何情緒性或自我判斷的言論。這些多餘的言論會使他變成「政治家」。我並不是說他在作出申請集會審批上不是做政治判斷，問題是這種政治判斷不能「外顯」出來，一切政治後果仍然由政務官承擔。這也是文官中立「匿名性」(anonymity)機制的重要一環。如果政務官認為這些決策權力會引起政治後果，那麼他們應該收回這些權力，而不應由一個小小分局局長作決定。

另一方面，政治制度上也不應讓公務人員被動地「政治曝光」。方仰寧之所以被群眾包圍，要求下台，部分原因是他在市議會的發言，被報導講了一句「違憲也要做」，所以引起反彈。雖然後來證實他並沒有這樣說，但這裡關鍵是，公務人員不應被要求到議會接受質詢（這是香港文官政治中立討論的關鍵焦點），因為無論如何，這都是「政治場合」，有政治責任。

有趣地，台灣政府實務界或公共行政學界一直沒有意識到這問題之關鍵。雖然「匿名性」機制是英國人的智慧，不一定要學習，但這幾年所觀察到的現象，證明這智慧是有普遍性的。

最近因為做研究，看了一篇蔣介石討論「行政的道理」(1940)的文章。他評論認為當時做行政工作的公務員都想做政治家，而不知行政之重要性；行政人員到後來大都皆變成為政客。大約過了幾十年後，這評論仍然反映現實。

inter-subjectivity 一個人類必須努力, 但難以達到的境界

去年，中國大陸某大學行政管理學系來到我們政大公行系參訪，我當時陪同系主任接待來賓。座談其間，隨團的大陸學生詢問我們系主任，我們大學部學生是否可以自由選擇「導師」。我們系主任回答，公行系的大一及大二的學生「導師」是由系上分配，大三及大四同學可以自由選擇「導師」。

我一聽到他們的對話，就知道雙方「牛頭不搭馬嘴」，所以立刻插咀說明，臺灣大學所指的「導師」是課外生活輔導的老師；大陸所指的「導師」是他們畢業論文的指導老師；臺灣的大學生不用寫畢業論文。在這個情境中，雖然雙方好像是在用共同的語言溝通，但如果沒有我「搭橋」的話，雙方就不能達至基本的inter-subjectivity。

Inter-subjectivity是我近日常用的分析概念或分析途徑，特別用於政策語意分析當中。就這原於現象學的概念，一般中文翻譯為「互為主體性」或「主體間性」。但我偏愛自己的譯稱 ─ 共同主觀性。

根據Wikipedia，inter-subjectivity最基本而言是指人們之間對某情境的共同定義或理解。Thomas Scheff 定義 intersubjectivity 為「兩個或多個人之間共同擁有的主觀狀況」(the sharing of subjective states by two or more individuals)。

Inter-subjectivity 代表我們身處的世界不存在所謂完全客觀的狀況，我們是依賴五觀「主觀地」理解/詮譯這世界。縱然好像人類之間對物理世界有著共同的理解(其實個別的人士類對物理世界也會有不同於一般人的感觀，如聲稱有陰陽眼的人，他們所見到的世界跟我們就並不一樣)，但這只能說是我們之間存在「共同主觀性」。

但在社會世界中，inter-subjectivity是異常難以達至的。就算使用共同語言的族群中，人與人之間仍然充滿互相的誤解，對某些事情問題難以溝通(特別是關於人際社會關係的問題) ，更不用說有共同的看法， 繼而互相否定、猜疑、攻訐、中傷，充滿敵意，甚至仇視。Inter-subjectivity作為一種目的，並非要求大家對同一事情問題必須要有共同的看法，統一思想，它是容許shared divergence，即容許分歧之同時，各方應該認真理解對方的不同想法及立場，並非以簡單否定或敵視的方式對待與自己不同想法及立場之人。

我們對很多公共政策問題之處理就是欠缺inter-subjective。所謂客觀的科學證據或數字只能夠輔助，但不一定能建立inter-subjectivity。因為在沒有互信之下，任何的所謂證據或數字皆可以被理解為基於政治考量的人為操作。

民主審議(democratic deliberation)就是協助建立inter-subjectivity，建立不同利益立場者之間的溝通空間。這溝通空間是建基在真誠的投入，開放的態度，放下成見，更重要是放下對不同立場者的預設觀，及放下自己的算計。要具有這些前提條件的確很難，但仍是必須嘗試以達成民主升格的步驟。

以溝通能力而言，人類可能是一種十分低等的動物，但這或許吊詭地是由於人類文明進步所引致的。也許，到人類感觀能力可以進化到超越語言溝通時，就能簡單達至inter-subjectivity。

香港的nation-building

香港正在邁進nation-building的過程。

Nation 一般被翻譯為民族，但它不必然指涉生物性的種族 (ethnicity)，它也可以指涉一種社會性的建構，將不同社群／種族的民眾凝聚在同一身分認同內。在過去，nation-building或其背後的nationalism(一般稱為「民族主義」)的目的是要建構新國家(state-building)，所以有時也會將nation 翻譯為「國族」，由移民及多種族構成的美國就是這種nation-building 的典型例子。

香港近年本土意識爆炸性的呈現，開始演化為一種nation-building的層次，但我不想在中文論述上視它為一種「國族主義」。我在2012年8月國民v.s.公民 國民教育v.s.公民教育 一文中寫道：「香港人不想有「國家價值」泰山壓頂地凌駕在香港的公共價值上．．．．［香港］強調都會居民的集體利益性，非國家性。或許香港經驗就是超越『國族主義』(nationalism)，建立新『政治體』典範的重要先驅。香港人絕非『無政府主義者』，但相信不少人是『無國家主義者』。」

但對無國家主義的香港人而言，其仍然需要建立一種公民身分識別來凝聚力量，以達到建立真正的自治領或城邦。Nation-building或類似的作為似乎仍不可或缺。為了反制中共的國家論述霸權，有論者重申 nation-building只是一種「想像的共同體」；但同樣的反駁也可以應用在香港人身分的建構上，它絕對是由部分思想菁英策動建構的人為符號，對其標的群體建立「共同主觀性」(inter-subjectivity)。

不過，無論如何透過主觀「想像」或「論述建構」，但nation-building仍需要借助一些不為思想菁英主觀能建構出來的現象(不一定是事實)來達成目的。而香港的nation-building過程中所依附的現象有其一定的特殊性，就是對「落後外來政權」及「依附在該政權的群體」的鄙視及不滿，是一種排斥性的nation-building。這有點像國民政府收復臺灣後產生的政治及族群衝突相類似。但不同的是，國民黨1949年敗走臺灣後，其必須融入本土，最終被本土同化。

相對於戰後的臺灣，香港的情境是處身在不同的系絡中。對中共政權及其「人民」的鄙視並非在一九九七年回歸年之後馬上呈現，反而是在十數年後中國大陸經濟水準相對提升下產生，在香港高度依賴中國大陸經濟之下產生各種磨擦，從而造成各種反彈及排斥，促進nation-building的呈象。

我相信，如果香港的優越性在回歸後一直維持，甚至能持續影響中國大陸各方面的改革，香港的nation-building現象是不會出現。吊詭的是，香港的經濟及各種制度的優越性在回歸後慢慢被蠶蝕，不管是中共的刻意「再殖民」打壓或是香港統治／社會菁英本身的不思進取、唯利是圖或自我閹割所造成，一般香港人開始作出一些防衛反應，以強化香港與中國大陸的區隔，這主要是重拾香港的優越性，及突顯中國大陸在經濟起飛下的文化制度的差劣性。

所謂重拾香港的優越性，包括懷舊（最近出現很多對回歸前不同片段回憶的電視節目）、對廣東話／香港話的優越性論述或認同性論述。

所謂突顯中國大陸文化制度的差劣性，包括對中國暴發戶土豪行為不斷的揭示、針對大陸新移民及自由行各種違反香港習慣的行為。

更激進的，為了批評香港受到中國大陸的影響，甚至會將香港一些並非優越的特質也視為「寶」，如近日「澳牛的黃昏」一文對服務劣質的澳洲牛奶公司的懷緬。

整個nation-building主要是一些少數右翼本土派所帶動，但由於一般香港人與大陸人在香港空間的互動面不斷增加，緊張關係可以迅速擴大。當一些爆發性事件發生，就會觸動這種排斥性nation-building想像，即不論問題背後的複雜因素，一開始就尋找預設好的能容易辨識的敵人（如自由行旅客），進行攻擊，如最近港鐵頻繁出現運作事故所產生對大陸自由行人數限制的馬上聯繫。我們可以預期這種中港矛盾是會一觸即發，難以收拾。

但上述激進的nation-building僅是一種防衛性反應，它不會帶來進步的公民社會。右翼的nation-building 只會帶來自我麻醉和好勇鬥狠。如果這nation-building被排斥的對像是賦有相同的性格時，流血衝突是可以預期的，但這或許也是右翼本土派所期待的．．．．


 

來台十二年的感言：中港臺關係之逆轉

農曆新年後，我就在臺灣工作十二年了。在這十二年中，中國大陸、臺灣、香港三地之間來往越來越頻繁密切，這可說是可以預期的，但這互動產生之效果卻是始料所不及，但也可以事後孔明地追蹤解釋。

十二年前，香港人並不熱衷來臺灣旅遊，對臺灣的印象也不好；但近幾年臺灣已成為香港人主要短途旅遊的熱門目的地，對臺灣的印象不斷改善，甚至媒體會抄作移民臺灣的話題。這對在十二年前就「冒險」來臺工作的我是很難想像的。

其實，以上的改變必須從中港臺三地的關係轉變之透視才顯得有意義，而以上港臺關係之拉近部分是歸因於香港與中國大陸關係惡化所導致的。過去，香港人對中臺關係一直保持中立但稍偏「統」的立場。香港人對臺灣作為中國（文化）的一部分並沒有異議。就算不喜歡中共，但對中共的「一個中國」立場並沒有不認同，或起碼反對臺獨。但近年我都會很認真的跟朋友說，「最臺獨的已經不是深綠臺灣人，而是香港人(指非常厭惡中共那些)」。這現象應該是在我來到臺北工作之後出現的，部分香港人（包括在臺灣讀書的香港僑生）因應香港近年的大陸化現象，而開始倡導臺灣要與中國大陸隔離，不是更多的接觸，臺灣不要做第二個香港，例如就跟大陸簽署「兩岸服務貿易協議」，香港的「反中派」就是重要的倡導者。

其實，香港九七回歸後，中港兩地的空間接近性遠高於中臺，但結果卻是物理上的越來越接近帶來精神上的越來越疏遠。剛回歸的前七年，香港人都北望神州，縱然恐怕香港原本的地位不保，但起碼覺得中國大陸是帶給香港人發展的機會。2003年SARS後，情況開始發生變化，因應開放自由行，香港與大陸的地域界線被模糊化，正如我前文指出，大陸人從以往的滴灌養分變成洪水破壞，再加上香港政府管治的持續失效，開始被視為唯中央之命是從的走狗政府。香港人從回歸初期對北京中央政府印象比香港特區政府還要好的有趣情況，至近年對兩者皆表示不信任及不滿。香港開始不太北望神州（除了消極被迫地），近年更出現的「哈臺 」現象，最明顯的是，香港僑生數目又好像回升了。年輕的香港人在回歸前後，去大陸攻讀大學學位人數是上升的，他們希望在大陸升學可方便他們尋找未來發展機會；但近年接觸到一些香港僑生，他們表示因為對大陸之厭惡，所以寧願來臺灣升學，也不去大陸。

相對地，臺灣與中國大陸的關係在過去十年其實是進一步改善拉近中，這不僅與國民黨重新執政有關，實際上就算在民進黨執政時，兩岸關係(特別是民間)就一直升溫。而民進黨2008及2012年的選舉落敗也逼使民進黨必須調整兩岸政策以迎接未來的總統大選。我必須要指出，臺灣人比香港人更有信心、企圖（及能力）去大陸打天下的，影響左右大陸。單從經濟方面，臺商在大陸的表現就勝於港商。在學術界方面，臺灣的社會科學界對大陸的影響也遠勝香港，其中一個原因是香港只玩英文出版，也牽涉到臺灣有一些經驗可以給予大陸借鑑，例如非營利組織及農業組織的發展；但香港仍停留在殖民地時代，大陸可以學的一早就學了。

簡單而言，就是臺灣就兩岸關係的軟實力比香港強；另外，一個天生的條件不同就是，臺灣與中國大陸的「咀形」比較合得來。正如我以往之評論已導出，如果將中港臺放在文化的光譜上看，中國大陸與香港是兩端，臺灣是夾在中間。這即意味著，臺灣較接近中國大陸，雙方比較容易溝通，不論在思維及語言上。香港回歸十多年並沒有改變香港在光譜上的位置，反而因為中共刻意想拉近香港與大陸的距離，反而引起反彈，香港本土派也因此而崛起。但本土派之崛起只可動員香港土生土長人士，起到一些防衛性作用，但這不能構成香港的軟實力，只可能蛻變成法西斯主義。就算陳雲如何強調廣東文化在華夏文化之正宗地位，但只有廣東人聽得懂及受落，其他上億華人人口（包括臺灣的）都不會聽得懂或受落，這除了起本土動員作用之外，就只有自慰作用。

現實是，香港人「哈臺」不僅是基於反中因素，更重要是臺灣在過去十多年來的人文文化素養提升，所以能吸引遊客。香港呢？不論是本土人士或新移民，有提升嗎？我就跟臺灣朋友說，「你去到香港玩，不要期待一般餐廳有什麼服務態度，沒有給你臭臉就算不錯。」我可能待在臺灣太久了，已經不太習慣香港餐飲業的服務質素，不知是它們變差了，還是我要求不同了。

我想說的是，臺灣不同於香港，特別是在與中國大陸關係之條件上。香港回歸十多年後所產生的中港矛盾是值得臺灣引以為鑑，但臺灣在處理與對岸關係上絕對有條件勝於香港：1)臺灣一直是真正的獨立政治體，香港從來都不是；2)臺灣之質量(指人口與土地)及本體性皆比香港強及明確；香港過去的發展是建基在開放性，要凝聚「真正的」香港本體並不容易，也難以辨識或具爭議性；3)臺灣在文化上處於與大陸較接近的位置，使兩岸較容易溝通，而香港的西洋文化思維則與大陸呈現格格不入的狀況。