應如何訂定公部門績效管理的指標？學習性與交待性指標

不論是政府機關的績效衡量或公務人員的考（核）績，當今之理論皆強調回饋學習(feedback and learning)作為最重要的功能,  即利用績效資訊協助學習，繼而促進工作服務之進步改善。雖然這是很簡單之道理，但在公部門之實踐上，仍一直停留在口惠而實不至之境地。為何？問題關鍵是，我們沒有區分績效指標的各種功能。

在實踐上，政府機關一直比較重視績效或考績的獎懲性及交待性(accountability)，即以績效資訊作為對部門或公務人員獎懲之依據。就算不涉及獎懲，也會透過對外公開績效資訊，向外部監督者或民眾交待自己部門的工作表現，達至透明及有所負責交待。但我們必須理解，一旦績效資訊具有獎懲及交待功能時，它就不一定具有學習功能，或只促進歪曲性學習(perverse learning)(簡單而言就是「學壞」)，即為了達成目標業績或避免懲罰，作出違背良心或專業之行徑，甚至隱瞞事實真相。

我在公共部門事前定向績效管理：反思與回應一文中提出的「事後績效評量」之建議，正是為了解決「事前定向績效管理」當中公部門工作者對指標操控或扭曲行為。任何在事前預先獲知的指標皆有可能被工作履行者操控，除非該指標不涉及重大利益，或該指標之客觀性是難以被扭曲。而就算指標不會被操控，但若其具有高度強制性或競爭性的話，它很有可能導致對其他重要價值之排擠或犧牲（例如中國大陸公部門運作之所謂「硬指標」如GDP，往往是以犧牲環境保育來達至）。

在上述文章中, 其實我並非完全排斥「事前定向」的指標, 但這些指標應是作為內部管理之引導, 而非作為對外部或上級考核之準繩, 這可以稱之為「學習性指標」。「學習性指標」是作為管理者自我監督以及檢討的工具, 其可因應不同「學習性指標」的指數作彈性判讀, 然後作出管理上之調整。

而針對外部或上級考核的指標應視為「交待性指標」, 這應是對「結果」作事後評價的指標。這些指標除了包括客觀結果之數據外, 也應包含質性的評量, 由獨立機構進行評價(包括進行民眾滿意度調查)。「交待性指標」可提升至跨機關部門決定效果的指標, 類似一些社會指標(social indicators)。舉例來說, 社會治安的指標, 其不應僅視為警政部門表現的指標, 而是涉及跨越警政、社會工作、經濟及教育等的綜合指標。

以團體性運動比賽作比喻(如足球、排球或棒球), 我們皆會對隊員的多項比賽中的表現作紀錄(如足球的傳球成功率; 排球的攔網結果; 棒球的安打數目), 教練會依紀錄分析如何提升各球員的表現及調配球員; 這些紀錄資料可說是「學習性指標」, 但這些指標數據並非等同可對球隊投資者及球迷支持者交待的績效。球隊的比賽得分、贏輸、排名及奪得錦標之紀錄才是「交待性指標」。

我們現在很多針對公部門的事後評鑑工作皆是在衡量過程細節, 進行微觀控制, 這些理應是「學習性指標」, 應由管理者自我彈性處理便可。如果將這些指標得分加總作為評鑑總分, 明顯是目標錯置, 等同將足球傳球成功率高低等同足球比賽贏輸之結果。當我們只顧滿足「學習性指標」之要求時, 我們並不會做真正的學習, 只會將「傳球」等同「射龍門 」。

你可能會認為將「傳球」改為「射龍門 」作指標就好了。不過, 足球指標在這裡只是一個簡化的比喻, 公部門的「龍門」根本難以確定。就算足球的「傳球成功率」不能直接作為「交待性指標」, 但沒有傳球之成功, 肯定不會有射龍門之表現, 因果關係的確存在。當運動比賽相對是 一個封閉性的制度運作時,  公部門的運作則十分開放性, 因果關係不明確, 所以「學習性指標」更不可以作為績效的反映。所以公部門的「交待性指標」必須容許更多的解讀性(interpretative)及評價性。

千中取一，一定不會是笨蛋；但有時公職工作是需要「笨蛋」的

我常常聽到人事機關官員在維護臺灣現行國家公務人員考試過份依賴筆試取才時，會說我們的考試十分競爭激烈，是千中取一。就算制度有缺點，但能通過這激烈競爭的考試，總不會是笨蛋。

我對這說法一直不以為然。首先，經驗上，的確出現一定數量通過考試而表現極差的公務人員，例如現在出現一些非常「媽寶」、「爸寶」的新血，而就算這類新血在訓練期間被辨識到，但基於怕引起後續的糾紛，用人機關都不太敢動他們。

就算這種「千中取一不會是笨蛋」的說法是成立，但我們要理解公職工作的範圍是十分廣泛，除了專業能力外，還涵蓋各種需要不同特質性格的人出任之工作。我們現今國家考試不同於古代科舉之其中一點就是，古代所謂「為國取才」是針對「官」，非「吏」，簡單而言就是古代透過科舉來選拔當今的「政務官」。但當今的國家考試是全國大小官吏都要考，所謂高普初考，大部分只能說選拔古代的「吏員」而已，而不是政務官式的菁英通才。

當然作為菁英通才，我們必須要找最smart的，但吏員呢？其實，我們的國家考試取才原則也強調「適才適用」，但在實際錄取人力時僅是「擇優錄取」，即是在中央集中考試運作之下，按筆試分數高低排序，錄取分數最高的考生。在這種程序安排下，是沒有考慮錄取者未來的工作職務，只按考生志願及分數高低分發，考生在填志願時也搞不清楚未來工作業務需求；而用人機關就更不用說，分發了什麼人來，就要用什麼人。所以如何能「適才適用」呢？

近年西方國家在定義「功績用人」(meritocracy)上已不太強調「考試用人」，而是強調「適任性」(suitability)原則，即是人與工作之互配問題。所謂互配不能用上述「擇優錄取」為原則，而必須要以「最適錄取」為原則。這意思就是我們有時用人，不一定要找學歷最好、經驗最豐富的人，有時甚至會因為他們over-qualified(資歷過高)而被刷掉（所以博士考上初考，可能並不適任）。反而，我們會因應工作需求以其他標準來選擇適當對象，例如我們會找沒有經驗之素人，希望一張白紙更能有可塑性，不會太受過去經驗所影響。甚至我們有時需要「笨蛋」，不用太聰明，最重要是專心，不會想東想西。我們時常講「天生我才必有用」，而政府工作之多樣性的確可以為不同能力程度及不同個性之人提供工作，公部門管理也越來越注意人員的diversity，即管理人員多樣性問題。但這種多樣性必須要一些工作互配機制，現在國家考試分發制度明顯未能達到這功能。

國外一般的公務人員統一考試部分只會做一些基本能力的檢定（如語文及數理邏輯），作為基本門檻。通過這基本門檻者並沒有取得錄用資格，其最終必須因應職缺，通過用人機關的個別篩選程序，才能獲得任用，透過這機制達至「最適錄取」。我們現在的考試分發制度或許也進用了多樣性的人力，但不能配以最適工作，出現大量工作錯配，必須透過內部人力市場運作進行調適。而完全無法適應各種政府工作的人就變成「死木」(deadwood)，難以淘汰。

所以我認為處理公務人員考試制度問題的治本方法是，完全中央集中選才的考試應是針對通才性的高階文官進用（他們不是個別用人機關的人才進用），而基層公務人員的進用盡量分權到用人機關，起碼在最後確定人選上由用人機關決定。

而經過基層公務人員考試進用之人員，不得透過內部人力市場晉升到高階文官（不論是透過考績、升官等考試或訓練）。他們必須通過公開考試與外部競爭者一同競爭，進入高階文官行列。

簡單而言，高階文官與其他中低階文官應形成不同的進用管道及管理軌道，高階文官應是透過外部人力市場進用的通才；而中低階文官則是最終透過用人機關進用的專才。這些專才要變成高階文官，可以，但必須再經全國公開的國家考試篩選。

文官政策學習的官學協力芻議

(TASPAA 2016 引言稿)

相對於很多國家，我國政府一直以來都十分尊重及重視學術界對公共政策與治理的意見，也建立不少管道來吸收學者建議及研究成果來支援公共政策之制定，學界對政策制定之影響力是不容低估的。同時，我們必須承認現存的官學合作模式及效果是有其侷限性。縱然雙方存在頻繁的互動，但官方與學界對不少政策是存在分歧的，雙方在某些議題上存在太多成見或偏見。除了意見性的分歧，立場及利益因素進一步拉開大家之距離，使雙方在不少議題上欠缺實質的交集及對話。本人認為，官學合作與協力應該是以一種「共同政策學習」作為出發點，跳脫現在「工具性」及「形式性」的合作，締造雙方的共同成長，並促進政策共識及正面的政策變遷。

文官制度是在各類政策學習中處於一個特殊地位。首先，相關文官制度之政策並非直接影響社會民生經濟的政策，所以一般民眾縱然有看法意見，但欠缺足夠的動力來驅動政策轉變，而實質上一般老百姓與文官制度之間是存在距離。前者對文官制度只存在經輿論形塑後產生的印象直覺，對日常與官僚的個別化互動所引起問題或摩擦，民眾甚少會聯想到人事組織制度，而多聯結到個人、各專業業務或政策本身，聯結到執政者的領導管理問題。他們沒想到問題本質可能跟我國的文官制度有關。其次，臺灣民眾普遍視考試任官為一種「國民基本權利」(類似一種 [稀有性] 公共財)，所以文官系統與國民之間存在著一種微妙的關係，任何觸動到文官制度的根本性改革 (如改變考選制度) 都會牽扯到「國民權益」，而變得舉步維艱；然而，任官不僅是「權利」，也是「責任」，而且是聯繫到公共利益，政策成敗的責任。民主化所建立的政治責任制度不足以保證「善治」(good governance)。政府的效能很大程度建基在良好的文官制度，其是所有公共政策推動的基礎建設之一。

 當不少公共政策都會存在民間團體或政策網絡(如環保政策及社會政策)來向政府施壓時，惟文官政策並不見有如此具組織性的外部壓力。這意味著學術界在推動文官制度改革方面的角色尤為突顯。然而，學術界如何能有效促進變革？改善官學協力模式或許是其中一個途徑。

1.          現況分析

        跟其他政策領域一樣，學界影響文官政策主要可分為直接與間接兩大類。直接的可依影響力分為高、中及低不同的層次。高層次是指學者借調到政府機關當人事類決策官員(如考試委員、人事長)，將其知識主張直接帶進政府，透過官位的正當性及權威來加速改革。這方法雖然是最快速直接，但學者當官基本上已改變了身分，已不是官學合作，而是「學」融入於「官」。學者在這情境下會涉及個人利益，也容易因職務立場的要求而被機關「吸納」，不容易自由發揮或必須「更換腦袋」。縱然這使學者能「第一手地」理解政策運作，在未來將經驗帶回學院，但他們的「局內」身分未必能使其更客觀地製造「知識」，協助官學交流。最重要的是，學者當官本身是執政者的「政治運作」，目的並非是建立系統性的官學協力合作。如果真的達至一定的學習交流，也只是副產品而已。

 政府委託研究案可說是制度性的官學協力模式，其處於中層次之影響力，這也是大多數學者可以直接影響政策的管道。透過委託研究案，學者除了可借官方名義之便進行資料蒐集外，也可以藉此機會直接向主管機關反映觀點，將國外文官改革經驗知識帶進體制內。委託研究報告會成為層峰決策之正式參考，也會公開給公眾檢視。然而，政府委託研究案也有很多侷限性。首先，委託案是建基在委託機關之需求，縱然機關不必然存在既定立場，但研究問題的定義或框架建構(framing)常常會在事前被鎖定，使學者的貢獻被侷限。此外，委託研究案時程一般都十分短促(多數不足一年時間)，受託者根本無法進行具深度之研究，還要花大量的時間於行政程序性的工作(如期初、期中及期末報告)。最重要是，委託研究報告的建議有多少為決策者所採納，則是不確定的。經驗上來看 ─ 並不多。此外，文官制度的運作是需要頗多近距離的觀察，且我國文官制度有頗多特殊性，非國外理論經驗能直接套用。而委託案縱然可進行客觀數據分析，及與公務人員進行訪談及問卷調查，但仍存在不能進入官僚叢林直接瞭解實況之缺點。

        除政府委託研究案外，我國人事機關也常常就不同的議題，透過座談會或研討會方式諮詢學者意見。學者可以不用拘束於委託案的行政約束，盡情表達意見。然而，這模式可能比上面兩項之影響力更為薄弱。首先，座談會或研討會內之意見表達可能只是一種「立場」的宣示，在短暫的一兩個小時內難以進行具意義的「慎思討論」(deliberation)。若學者間立場是分歧的，這可能變成政府「不作為」的理由，且座談會或研討會也不乏形式主義。最終，對學者意見之吸納與否在「諮詢」過程中本質上就是十分被動。

 

        以上是學界影響文官政策的直接模式，而間接模式大約有兩種：第一是官員的進修訓練；第二是官員閱覽學者的論文。這裡所指涉的間接是指學者在非刻意的情況下影響官員思想。我國文官在進修訓練時，常常會接觸到學者，學者必然會將一些自己的看法灌輸給文官。當官員為取得研究學位而進行學術研究時，更必須鑽研某一議題，且會深受指導教授薰陶，繼而有可能影響到其日後的作為。而學者之著作，特別在官方刊物上的著作，也會影響到政策制定官員之看法。然而，上述的間接影響只是偶然性。首先，官員是否能學而致用，也要看他們的官運及其他種種客／主觀因素；而官員從學者著作中之學習，也要視乎官員能否或如何理解學者之主張及理據。這往往存在高度不確定或扭曲性。

        以上分析的現存學界影響模式所呈現之問題並非侷限在文官政策內，但對文官政策而言，其侷限性會更大，因為文官政策的「產出」或產生的「作用」(impact)雖然是廣泛的(因為影響到每一個政府部門的工作人員)，但並非立竿見影。而由於文官政策是指向體制內部，有其隱蔽性，不容易透視，而任何改革所帶來之連鎖反應亦難以精確預測的。還有，學者要觀察研究之範圍也十分遼闊，非單一政策系統部門，也非僅人事單位，而是幾十萬的公務人員隊伍，再加上連帶其他非公務人員或非正式人力作為總體政策考量，則達至百萬人以上。不同層級、不同地域及不同業務的機關皆存在著不同的人事制度問題，所以學者在處理文官政策上實際上是十分棘手，很難一概而論。所以就文官政策的官學協力必須要有不同的考量。

2.          興革建言：官學協力的文官政策學習

本人認為文官政策研究的官學協力應秉持更開放態度，即學者必須承認本身對運行中的文官體制認識不足，故須多加探究其運作邏輯，從而提出更具可行性的改革建議；而人事官員則不應囿於既定的思維框架，嘗試接受新的觀念，深入瞭解國外的文官制度改革趨勢。就此，本人必須強調的是，學者在官學協力中仍然扮演顧問角色，因為政策制定責任仍在人事官員身上。但學者與官員應攜手進行政策學習，非學者或官員單獨進行學習，也非僅由學者單向輸送知識給官員。所謂「學習」，就是建立政策研究之能力及能量，從國內外經驗吸取教訓，修正／改變認知，並有系統地規劃可行之政策方案，繼而促進社會對文官制度的認知改變 ─ 即「社會學習」(social learning)，[1] 最終達至政策變遷。

基此，本人提出兩項促進官學協力政策學習之構想，供各位先進回應討論：1)學者兼任機關研究員；2) 培育官方研究人力。

1)      學者兼任機關研究員：學者以無職給的形式進入機關擔任研究員（特別在學術休假時），直接觀察研究文官政策制定、執行之過程，還有文官制度在不同機關運作之情況，蒐集資料及發掘問題。這模式之優勢在於，學者可以保持「局外者」的身分，但能近距離接觸文官制度之日常運作。這不同於學者借調擔任政務官，其可以以非上下關係與文官作深入的互動，瞭解實況；也不會像委託研究案般，與機關距離太遠，無法體察感受。

2)      培育官方研究人力：不少中央機關設有研究員職位，但實質上他們是做行政工作，最終研究工作都是委給學者進行。其實，機關不應過度依賴外部學者進行研究，而應該培養自己的研究人力，進行政策分析。但學者可以協助培育機關內部的研究人力，如在上述的學者兼任研究員期間，透過帶領研究團隊進行專題研究來培養他們在發掘塑造議題、閱讀文獻、研究工具使用等之能力。

以上兩項構想是相輔相成的。前者本身部分是為了促進後者形成，因為學者不太可能在機關長期擔任研究員，所以官方研究人力之培養才是官學協力之主軸。而官方研究人員與學者間聯結的學術網絡也使後者在回到校園後保持緊密互動，使後者能不斷更新訊息，並持續輔導官方研究人員進行政策研究。官方研究人員也應作為學者與決策官員的重要溝通橋樑，因為他們理應掌握雙方的想法，並進行一定的中介調適。

針對文官政策，本人認為政策學習除要對我國制度經驗進行更多的深層回顧探討外，也需要對國外經驗作深入的剖析。根據本人淺薄的觀察，縱然我國在制定人事政策上常常參考外國經驗，但往往僅蒐集表面形式制度之資料，以及作法令翻譯，並沒有深入理解他國制度的實質運作或運作邏輯，及制度發展的來龍去脈。官學協力在這方面應強化官方對國外經驗之認知，除組織國外交流外，也應組織專題研究，透視他國的脈絡作比較分析。這對日後可能的政策轉移幫助極大。

3.          餘論

正如上文指出，政策學習最終是要促進社會學習，有了社會觀念的改變，才更能促進政策變遷。但由於文官政策甚少直接涉及一般民眾利害關係(除了考選政策)，所以難以動搖Frank Baumgartner與Bryon Jones[2]所指稱的「政策壟斷」(policy monopoly)。我國對文官制度存在不少根深蒂固的觀念(如對「考試用人」的神話化)，就算存在大量的研究證據作出否證，以及大量國外不同之可行做法供參考，但高度之制度韌性只容許作一些治標不治本的政策微調，政策設計難以扭轉既得利益。於此，本人想指出的是，循證的政策制定(evidence-based policy-making)不足以促進文官制度變革，官學協力的政策學習最大的困難是如何建立新的政策論述，尋找制度缺口，進行突破。這才是需要各方先進思考之最大難題。

 

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[1] Peter A. Hall, “Policy Paradigm, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.” Comparative Politics 25(3)(1993): 275-296.

[2] Frank Baumgartner and Bryon Jones, Agendas and Instability in American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).