公共行政學的定位: 理論性? 應用性?

開學了，又有新一批學生加入公共行政學系的行列。第一次上課我都會問他們為什麼會挑選本系。除了想當公務人員外，也有一些同學會說，公共行政應該是比較實用性。如果要他們比較讀政治學與公共行政學時，他們的即時反應有時會是政治學是理論的；公共行政是實務的。但當他們開始修讀一些課程時，部分學生會抱怨課堂的內容太理論了、太抽象了。的確，公共行政學課程不太可能給他們「操作」的機會。

不過，我對學生甚至某些老師將公共行政學定位為「實務性」的學門並不以為然。所謂「不以為然」並不是否定公共行政學的實務性，而是其實務性並不排除它的理論性。因為理論與實務之間並不是對立的。我們應該從實務中歸納出理論，也可以依理論指導實務。

有趣的是，如果政治學是理論，公共行政是實務。那麼政治學的教授應該研究相關政府行政運作的理論，但臺灣的（純）政治學者並不熱衷於這方面的研究，在中研院的政治所並沒有任何公共行政的學者或研究官僚政治及公共治理的學者。而（純）公共行政學者又會自貶身價，不斷做「實務性」的研究，為政府做顧問，出版很多「工具性」的書籍，書名很多時候加上「管理」兩個字。而書裡面並非沒有理論，不過都是「老外」的理論。所以簡單而言他們的著作就是應（套）用「老外」理論於臺灣的實務研究論著。

我在以前的網誌文章及公開場合表示過，臺灣的公共行政是需要發展自己的理論。當學生及公務人員抱怨公共行政太理論時，其實表示了兩方面的問題。首先，所謂理論，很多是西方或美國的理論，他們的理論是基於自己的經驗歸納出來，所以跟本土會有落差。例如Dwight Waldo的「行政國」(administrative state)理論是說明美國憲政民主下的行政（官僚）權力在十九及二十世紀的擴張趨勢。但如果將這理論放在臺灣，變成公共行政的「硬知識」，指官僚權力在現代社會有擴大的必然趨勢，這是「形是實非」。因為不僅是臺灣，就算香港及大陸原本或一早就是administrative state，如果administrative state是指行政（官僚）主導政體的話。實際上，在自由化及民主化下，官僚權力反而是比以往下降的。所以我們所學到的（西方）理論與（本土）現實脫節。這也表明，我國公共行政學者並沒有像美國的同行般做歷史經驗的歸納，而政治學者則「不屑」做這工作；歷史學者則「不會」及「不懂」做這工作。

第二，我們將西方的理論視為「金科玉律」般緊緊追隨。臺灣公共行政學有一個很有趣的現象，就是西方有什麼新概念理論，很快就會有學者帶進來，作為一種「新知識」，趕時髦。有時會進一步認為我們要馬上學習，替代舊有模式。例如，前一陣子流行講 holistic governance、joined-up government，我們也講這個。但人家講這個是有一定的歷史前因。其是基於之前新公共管理(new public management)帶來的治理碎裂 (fragmentation)再加上資訊科技的發展，使其再走向新的集權化。我們有這樣的經驗嗎？或我們需要現階段講這個嗎？作為公共行政學者，瞭解先進國家的發展趨勢是需要的，但我們不能抽出歷史脈絡來談理論，這是臺灣公共行政學者一個明顯的問題。由於臺灣的公共行政學一開始就定位自己為工具應用性，而六、七十年代美國補助臺灣學生到美國特定學校攻讀學位時，也受到早期「發展公共行政學」(development public administration) 影響，似乎將美國的公共行政知識視為一種普世性沒有時空的硬知識來學習。所以他們都欠缺「歷史感」。香港城市大學的公共行政學博士課程要求所有學生必須修公共行政學的學術思想史。雖然所謂公共行政學的學術思想史其實就是美國公共行政學的學術思想史，但學生起碼知道「主流」公共行政學的發展脈絡，為未來的學術討論打好基礎（特別是在投稿國際期刊，因為有這背景訓練才能做好高層次的學術對話）。但臺灣的公共行政學碩博士課程並沒有如此的課程安排，所以學生的比較面及縱向面知識皆十分薄弱。

以上的情況也影響到我們的學術本土化，因為我們欠缺因應臺灣發展脈絡所歸納出來的知識，我們只能告知學生西方的知識，現實與理想（即西方知識）有落差，及對現實的批判。我們無法告知學生我們過去發展的邏輯及系統，我們無法有系統歸納出自身發展的本質，由此導向實務及就自身發展的脈絡提出可行的改革。我們或許有一些零碎的實務知識（是工具理性導向的），但大部分是一些tacit knowledge(隱性知識)，不能概念化或批判化地呈現的知識。

本網誌前文批評學者當官的問題。有人認為教授中有不少具實務經驗知識，當官並沒有問題。但所謂實務經驗知識，實際上可能是一些適應當下制度的回應能力(adaptability)或權術。他們甚少從經驗中歸納出一些可有效傳播的 codified knowledge。公共行政學正是需要這種知識的累積。實務者甚少或無法做這類工作（否則應該他們來系上教學），但公共行政學者也沒有多少人做這工作，他們比較喜歡提供「藥方」多於做「深入的診斷」。