官制改革要摒除「單一品位序列」思維

上週在「政府人事管理」的導修課中，一位同學提出一個很好的觀察。他說，臺灣的高階文官十分老化，看看新加坡，人家從高中就篩選菁英培養（他應該看了某臺灣雜誌的報導），高階文官是由年輕有魄力者擔任。的確，臺灣公務員升到簡任官，很多時候都五十歲。根據統計分析，六成以上的簡任官都在五十歲以上。之前，考試院規劃建立高階主管特別管理制度時，就訂立以五十五歲作為可納入高階文官儲備培訓之年齡上限。天啊，不是近年退休年齡延後，很多臺灣公務人員早就在五十五歲左右退休了。

好了，不如從外界（非政府部門）直接延攬人才擔任高階文官，如何？不用多想，反對聲音必然會說，這有違反憲法所明定公務人員考試用人規定之虞，更重要是影響文官的晉升機會（在增加中央三級機關之政治任命職位時，反對者也是以此作為主要理據）。我想前者論點並不難反駁，只需要利用嚴謹的篩選方法（不要像以往「甲等特考」（1968-1994）般僅用審查著作發明作選才工具就好了），也可以是具正當性的「考試」。

關鍵是後者的批評。已故考選部部長王作榮批評「甲等特考」破壞文官制度時，其中一點是：

阻礙正常文官陞遷管道。中基層公務人員難以升到簡任職，很多萬年科長，終生六職等或七職等；但甲考之士，一登龍門，便是簡任級職，國家對不起忠勤職守之中基層公務人員。

　

因此，就算高階文官進用可符合考試用人原則，但仍有很多人認為這會阻塞文官之晉升。以上所謂內升與外補之爭好像反映出一個困局，即外補可達至年輕化但會阻塞文官晉升；而內升可疏通下層之晉升管道但會使高階文官老化。

大家會否問一個問題，為何新加坡及其他採開放式高階文官進用制度之國家就沒有出現以上類似王作榮所作的批評？難道其他國家的中低階文官與我國文官有文化差異，他們不愛升官嗎？

我認為這裡涉及一個大家不太意識到的癥結點，就是我國官制一直維持一種「單一品位序列」的體制，即是將文官等級單一序列化。雖然1987年實施的「新人事制度」同時將政府所有文官高低職務嵌入這序列中，稱為「官職併立制度」，即是將傳統的品位官階與職位兩者合併，表面上看似融入了職位分類制度之精神，但我認為這仍是一種「單一品位序列」，以「品位分類制度」為主體。不過，「品位分類制度」不一定像我國的「單一品位序列」，其可以是「多個品位序列」。

「單一品位序列」其實源於魏晉南北朝時期的九品中正制。在之前，朝廷官職雖然有高低，但其並沒有以單一序列將職位作排序，更不用說將人作高低排序。在漢朝時，官員是有「官秩」，是以俸祿多寡作排序（例如萬石、二千石）。但自曹魏實施九品官人法後就開始將「人」作高低排序，並作為官員的晉升階梯，「官品位」成為簡單且「數字化」表達官職高低之反映。更重的是，除了這序列外，朝廷命官（不包括武官，更不包括胥吏）的位階別無其他序列（即九品制）。

曾經有資深人事官員跟我爭論說，臺灣建立「官職併立制度」後，作為一種混合制度，其官制究竟傾向職位分類，還是品位分類？他認為是前者，因為他認為新制中仍強調專業分工，並透過各種職系之建立使制度傾向職位分類。但我認為這制度實傾向品位分類，我的立論點不在於有否對職務進行專業分工之問題，而是官員職涯路徑之問題。在專業分工下，理應發展出多種升遷路徑才是，但在「官職併立制度」下，升遷路徑仍然是單一的金字塔（大家都指向單一擁塞的上端），並依附在三官等十四個職等的「單一品位序列」。其實，在實施職位分類時（1969-1986），其也是將職位嵌入十四個職等中，對我來說，本質上與「單一品位序列」無差，僅是多了對職務進行科學分析，但最終仍是將所有職務進行統一列等（放在單一序列中）。（雖然臺灣的職位分類制度是從美國學回來的，但我不相信美國會採取類似臺灣十四職等的序列）

你可能會問，不做統一列等，那麼如何列等？當然可以不統一列等。在查閱世界各國公務員制度時，你很難找到其他國家可以用一個單一表格將大部分政府職務放入一個官階列表中，少數可以如此的是中國大陸及南韓。其他國家都會將公務員（依工作（專業）性質、學歷要求或職務高低）分成不同類別，各自有自己的晉升階梯。就算公務員有時可以跳到其他類別，但公務員一般只會在該類別中發展職涯。

其實，臺灣的簡薦委制可以設計成三個分開的類別，各不互通的，但實質上十四職等套進去後，反而是成為一個單一的階梯，中（薦）下（委）階的文官皆合理地期待有晉升官等之機會。

那麼，所謂「多個品位序列」可以指什麼設計？以香港而言，公務員的進用是一種職系進用，且各職系皆有自己的晉升階梯，所以香港政府有四百多個職系就會有四百多條序列，各職系之間互相封閉，不會互通。而臺灣所謂高階文官在香港主要是由「政務職系人員」擔任，他們是經過多階段的嚴格篩選後進入該職系，但新入職者絕對不會到五十歲，且多是年輕菁英（通才）。如果在其他職系工作的人想進入政務職系仍然要透過相同的公開競爭管道進入，沒有什麼內升的管道。當然就沒有所謂「阻塞文官晉升」之論述。其實各職系之間也不是簡單之高低關係，人員之間的指揮鏈是視乎各機關的職務安排，並沒有什麼單一官職等序列。

補充一點，上述香港的職系雖然是一種專業分工，但並非純粹依附在職務上，同一職系人員內仍會擔任不同的職務，但不管擔任什麼職務，升到什麼（職系內）等級，他仍不會跳出原有職系（不像臺灣，很多公務人員因職務調動或升遷，就跳出原職系，並因應各職系所容許之調任規定，就完全離開原職系，導致專業流失）。一些專業職系的高級官員，也有機會擔任「首長級職務」。例如，我有一位中學同學（現年四十幾歲），他是屋宇署的高級測量師，但他現在借調到發展局（屬決策局）擔任助理秘書長（首長級職務）。他解釋說，決策局一些涉及專業的決策仍需要資深專業人員協助，不會全由政務職系人員擔任首長級職務。不過，就算他擔任首長級官員，他仍然屬於屋宇測量師職系，不會變成政務職系人員。

香港政府的職系管理並非沒有缺點（如人員一般晉升緩慢），這裡只想點出，官制設計有很多可能性。內升與外補之爭其實可以是一個假命題，看你如何跳脫原本的思維框架。若大家認為要讓高階文官年輕化，摒除上述的「單一品位序列」思維可能是第一步。