唯意志論與公部門績效管理

上一篇網誌文章提及「中國例外主義」，讀者可能會誤解為中共時常掛在咀上的「中國特色」或「特殊國情論」（意味著不會接受西方的觀念價值）。非也！我想強調的是其他國家無法複製中國的制度空間及經歷，（正如其他國家也無法複製美國一樣），但並非不能用通則性理論解釋中國，或者說我們需要納入中國個案來建立更為通則之理論。（其實現在很多所謂通則理論僅是以美國經驗研究為基礎。）

我大學時代是讀中國研究的，所以是一種區域研究的思維。但當我在碩士博士階段，以至進入大學工作時，慢慢轉進「學門研究」(disciplinary study)後，就發現中國並非那麼特殊，很多現象本質上可以從一般理論中找出答案或解釋，或者很多現象也會在其他國家出現，只是傳統中國研究學者沒有多加利用或比較，或者學門研究者容易受中國的自身話語所迷惑，以為中國真的很特殊，其實我們只是欠缺一些與外國經驗之接軌而已。一些中國大陸學者（特別是沒有出國留學的），常認為中國自身的特殊性，西方理論無法套用解釋，需要建立自己的中國理論。

我本身並不反對依中國的經驗建立理論，但其最終仍應與國外理論經驗做對話與銜接，變成通則理論之一部分，以及修改（西方或美國主導的）通則理論。這思維之前提是「人就是人」，就算是不同國家或種族，人性基本上是一樣的，之所以出現「同一時空」下各族群或國家之差異是因為一些外在條件與過去經驗（學習）之不同所形塑的認知與反應之落差　－　現在一般通稱為文化差異。

然而，有時細心檢視一下，各國之差異只是程度，而非本質，很多觀念都有異曲同工之妙。以公部門績效管理為例，這種由西方國家觸發的新觀念，其實只是過去政策執行理論之變種而已。這話語在一九九零年代初引進中國大陸，成為新的時髦管理術語，但在公部門實際操作上只是將一直沿用的幹部目標責任制與改革開放所使用的承包制轉化為當今之作法，其並非模仿輸入外國的觀念（如西方理論強調利用績效衡量資訊於政策學習與公共決策上，西方國家之實際做法也不會要求專業部門承擔大量政治性「共同指標」（如黨建與維穩））。

然而，西方與中國績效管理實際運作之效果並沒有很大差異。中國自古以來都不太重視政策執行之管理（知識），所有的政策只問目的，不問手段。這背後假設是：只要有意志，什麼事情、什麼上級命令都可以辦成；完全不計較手段的副作用及道德性，上級也不提供手段，甚至沒有資源，「自己想辦法完成任務就是」（特別是非經濟的社會政策）。中國大躍進時代的「人有多大膽，地有多大產」可說是這種唯意志論的最佳縮影。現在離大躍進已經接近六十年，但這種心態仍然潛藏在中國公共治理的每一個角落，而當權者一直沒有反省這種上千年之問題。

縱然中國有上述的特殊性，但西方的公部門績效管理理念也沒有差很遠。他們也講"what gets measured gets done" (衡量什麼, 什麼事情就會被辦妥)。這不是跟上述的唯意志論有異曲同工之妙嗎？著名英國公共行政學者Christopher Hood一早就指出，當今西方的公部門績效管理效果只是前蘇聯計畫經濟（指標管理）之翻版而已，績效管理產生很多上有政策，下有對策之行為扭曲現象。

在這方面，西方與中國不同之處是，西方相對對公部門績效管理之問題有較多的反思及批判（如利用Goodhart's law[when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure]來批判指標管理的禍害）。相對地，中國大陸學術界仍甚少出現相關之批判（或許不敢），很多人追捧熱衷相關工具之開發，有些則認為只要弄對指標，就能解決問題。

昨天我與中國大陸一位學者討論公務員研究之問題。他認為領導幹部選拔是最重要的焦點所在。我不會否認這是重要的議題之一，但我更看到，中國大陸忽略了基層幹部或公務員隊伍的管理與結構問題。中國大陸的政府領導幹部有如民主國家之政務官，每幾年就要換屆一次，但實際日常運作政府、面對群眾的是基層公務員，他們的專業能力、工作理念、操守皆維繫著機關的工作表現，影響國家與社會之關係。這些人有如古代的胥吏，對日常業務與地方情況甚為熟悉，他們往往是政策管理推動成敗之關鍵，他們素質操守不好，會破壞政府的施政。我們不應期待依靠空降來的領導幹部，每次透過個人領導能力（魅力）來駕馭整頓　（當有能力的領導被調走後就恢復原狀）。

現在大陸已實行公務員考試錄用制度，這是正確的第一步，但基層人員專業化程度仍有待加強。昨天，跟香港（但他不是香港人）另一位教授經深圳口岸出入境，他就說香港與大陸邊防人員就是感覺不一樣，香港的就是比較professional。我是同意他的看法。雖然我批評回歸後香港公務員改革停滯，但的確他們仍保有殖民時代遺留下來的特徵，「相對冷漠但專業」，而大陸的雖然比以往態度好很多（因為開始有很多工作表現監控），但工作不規範仍然很普遍。光靠外在的績效指標管理是不足的，內在的專業價值培養以及合理的行為誘導［不要只用法家的高壓手段］是中國大陸公務員管理欠缺之部分。

這觀點同樣適用於臺灣，如果公務人員制度不做改革，再多十次政黨輪替也沒用。這也說明為什麼我們要研究公共行政（改革），不光看憲政改革。