論台灣公務人員考績問題：強制分配等級與權責相稱

本文嘗試從組織管理角度，透視近年一直備受爭論的台灣公務人員考績制度改革問題。下文會以「權責相稱論」解釋作為考評者的主管為何不簡單依其所觀察到的下屬工作表現來評定考績等級。當中，本文也會分析「強制分配」(forced distribution)考績等級比例制度及台灣政府使用「準強制分配」考績等級比例制度的效果，特別針對未來以固定「丙等」比例來評定績效不佳員工所產生的問題。本文主張我們不應將公務人員考績問題討論侷限在考績這行政過程本身，應將其放進範圍更廣的組織管理框架中討論，並主張強化管理者權力及責任作為改革考績制度的前提。

台灣公務人員考績制度的特徵

員工考績從人力資源管理分析上可分為兩大目的：判斷性(judgmental)及發展性(developmental)(Daley, 2010)。前者就是指就員工過去及現在的工作表現及能力作出評量，其與獎懲機制連接；後者就是指就員工未來發展潛力作出評估，其較與升遷機制連接。依據《公務人員考績法》，台灣現行公務人員考績制度是傾向以判斷性功能為主軸。考績法宗旨強調的「綜覈名實、信賞必罰」就是強調客觀對待員工的表現，做到該罰必罰，該賞必賞。縱然考績結果會影響到公務人員未來的升遷，但從體制本質上看，這考績制度是以回顧性及行政性功能為主，欠缺管理性功能。這意旨考績主要作為一種例行性程序，是一種獎懲利益及損害的分配，對主管而言是一種「工作負擔」，他們並不視考績作為管理及協助提升部門績效的工具。所謂管理性功能，其必須具有前瞻性、未來性及引導性，重點在促進人員工作積極性，改善機關部門的表現。

如果考績僅具行政性功能，且組織運作不具競爭性，也不用考量組織運作的成本效益(公部門尤甚)，我們可以預期，除了犯了明確的工作錯誤外，大部分員工皆會被認為工作表現優良，因為這類組織不會要求員工追求卓越，也沒有「市場」來客觀衡量表現差異。所以不意外地，在未設甲等上限之年代，台灣政府機關公務人員考績皆有甲等不斷膨漲的趨勢(張瓊玲，2009)。

面對以上現象，人事行政局(總處)採取的回應手段就是設定考績等級上限，即如現行機關考列甲等人數比例以75%為限這行政措施。這是最簡單且不費力的手段，立竿見影地降低考列甲等人數之比例，一定程度上改善公務人員隊伍「自肥」的形象，在政治上有所交代。然而，以行政手段作回應並不能達到提升管理能力之目的，且治標不治本。現在各機關大多仍然是以最高限度的75%作為甲等分配比例，即代表考績工作的行政性功能本質不變，僅是對主管行政壓力增加而已。

現行這種考績等級設限的做法其實是假設主管沒有意願或能力按照下屬工作表現打考績，所以由非直屬管理的行政上級「代位」管理。這無疑是假設沒有直接觀察下屬表現的高層更能準確進行考績評量。或許高層行政管理者認為這方法可分擔直屬主管的考績工作壓力(因為各單位列等比例是由上級訂定)，但這必然強化考績的行政性，而進一步削弱主管在管理能力方面的成長(因為自主性降低)。

現在推動的《公務人員考績法》修正案更將考績列等比例入法，這意味進一步超越以行政上級「代位」管理，更是以法律「代位」進行「微觀管理」(micro-management)。縱然各機關下屬部門公務人員考績列等比例會與團體或單位績效評比掛勾，給予一定之彈性，但明列3%丙等所引發的爭議及疑慮已顯示，若修正案通過，各種扭曲性學習下的「下有對策」行為是可以預期的。

現在問題是，這種類似「強制分配」考績等級比例的做法究竟在經驗上會產生什麼效應？另外，我們必須承認，主管考績過度「仁慈」是一項普遍現象，特別是對工作表現不良的下屬而言，但這問題的本質是什麼？強制分配考績等級分配是否為唯一的改革選項？

強制分配考績等級比例的效果

所謂「強制分配」的考績方法是要求主管以一定的等級比例對下屬員工進行考核，例如15%可列最高考績等級，50%列中間等級，其餘皆為最低等級。這種考核方式是強逼主管必須比較下屬員工的工作表現，從而作出等級的排序。所以它是屬於一種「相對性的評量模式」(relative performance rating format)，而非「絕對性的評量模式」(absolute performance rating format)，即不是以固定單一標準來衡量所有員工。

以學校考試測驗作為比喻。「絕對性的評量模式」就是在以一份考卷作為考核所有學生學習之表現，考取90分以上者評為甲等，70~89分評為乙等，50～69分評為丙等，49分以下評為丁等。評等完全看考生在該份卷作答所獲取的分數而定。而在「強制分配」制度下，等級是依考生分數高低排序，並按一定比例分配等級，例如最高分數的15%學生列甲等，30%列乙等，40%列丙等，剩餘的列丁等。分數的絕對值不能完全代表成績等級的高低，等級高低要視乎其他「對手」的表現。在精英學生群中，或許最低分的是80分左右，他們也有可能跌入丙、丁等的行列中。換言之，上述兩種考評制度背後之理念是很不一樣的。「絕對性的評量模式」將各個受評者視為孤立的個案，但以相同的標準來衡量他們。而「強制分配」制度的意圖是促進各受評者彼此之間的競爭，所以他們不能滿足於現在表現，因為其他受評者可能會繼續提升表現，使就算維持過去表現的人也會面對考績降等的危機。因此，「強制分配」制度並非講求「平等」(意旨所有人都有可能獲得相同評價或待遇)，而是追求差異化及卓越進步。

「強制分配」制度運用常被引用的例子就是美國奇異(General Electric)公司前執行長威爾許(Jack Welch)提出企業的「活力曲線」(vitality curve)，認為企業員工能力分佈是一種鐘型分配，要求所有部門以「強制分配」方式將員工的考績比例定為20:70:10，即優秀者僅及表現最佳的20%人員，中間70%為標準表現者，最低的10%為未達標準者，必須被淘汰。所以不管部門整體表現如何，最後面的10%員工都會被視為冗員(deadwood)而解僱，僱用新的人員代替，以保持企業的活力。這種所謂「評級與封殺」(rank and yank)制度為很多跨國企業所採用，以提升企業在激烈市場競爭中的優勢。

誠然，這制度一直惹起爭議。縱然「強制分配」制度能逼使主管放棄「仁慈」，嚴肅對下屬之考核，但這做法常常會被員工批評不公平，認為主管對部分員工存在偏見。有研究指出「強制分配」制度是各種評量模式中被認為最不平公的模式之一(Roch et al., 2007)。而強制淘汰制度也導致大量勞工權益的法律訴訟，影響企業運作。其次，這考績模式也不利於需要團隊合作完成任務的部門，因為這制度將部門員工原子化及內部競爭化，競爭關係有時會引起內部鬥爭，部門與個人之間互相傾軋，勾心鬥角，造成內耗。而負責打考績的主管也不好過，「強制分配」制度常使他們感到為難，特別是考績評等會附帶嚴重的行政後果(例如解僱)，以及員工表現差異較難分辨之部門(Schleicher et al., 2009)。所以「強制分配」制度比較適合業績能由員工獨自達成的行業，以及個人績效較能量化及因果關係明確的職位。

就提升企業績效而言，有研究認為「強制分配」制度的確能提升生產力，特別是最初運用制度時，基於對冗員之淘汰所產生之效果(Scullen et al., 2005)。在最近Berger等(2013)的模擬實驗中就發現「強制分配」制度能提升6~12%的生產力。不過，這些發現僅適用於經濟性及經營生產性的行業中，而且在運用制度多年後，效果就不再顯著。此外，值得注意的是，Berger等的實驗發現，當員工曾接受過「仁慈」的考績制度，並習慣這制度時，如轉為採用「強制分配」制度，他們僅會因應初遇危機感時加強工作投入作為回應。但當大部分員工發現自己無法維持過往的考績等級時，便會士氣大降，反而在後續階段生產力驟降。只有那些從一開始就接受「強制分配」制度的員工才沒有這反應。

以上的討論皆是針對私營經濟部門，但也給予公部門不少啟示。若「強制分配」制度也不見得適合所有企業，那麼績效較難衡量的公部門又如何？上世紀七零年代，美國空軍就因應軍官考績過度「仁慈」(超過九成評為最高等級)而實行「強制分配」制度，限制最高考績等級人員為22%，中間為28%，其餘為50%。這制度實施產生很多非意欲的不良效果。除了破壞主管與下屬的關係，以及影響團隊工作精神外，為了博取高考績結果，個別員工開始以「做秀」方式爭取一些短視性的績效，以及強化自己的「能見度」，吸引上級的注意。而上級也歡迎這種行為，因為他們也受「強制分配」制度所影響，希望有更多立竿見影的快速績效。此外，在這制度下往往會形成考績制度下的「貧富二分」現象，底層50%的員工難以脫離「貧窮」階層，因為他們一般須付出比上層「富裕者」異常多的努力才能晉級到前50%。最終結果往往是無法激勵考績等級底層的員工(McBriarty, 1988)。

以上個案反映了「強制分配」制度能被有效運用必須存在一些先決條件，包括行業的內外部競爭環境、績效的客觀可衡量性、工作上的團隊合作性、組織文化等(如考績制度的歷史)因素。企業顧問公司LUCID提出一張是否適用「強制分配」制度自評清單(見下表)，裡面有七項問題，每題以1至10分作為評量回應，1代表「絕對不是」；10代表「絕對是」。若自評總分在50至70之間，則代表該企業適合使用「強制分配」制度；30至50之間則可考慮使用，但會面臨挑戰；低於30分者則挑戰非常大，實施「強制分配」制度可能是尤關生死的背水一戰，是要徹底改變組織文化(Guralnik et al., 2004)。

企業文化自評清單表

1.          我們屬於一個快速成長或急速變化的產業，所以公司快速成長，富有重視績效及接受變革的文化。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
2.          公司獎勵制度是高度結果導向性，我們依據才幹及成就多於年資、地位或傳統來進行獎勵。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
3.          我們是一支績效導向的隊伍。員工不會以達至最低標準而是以追尋出類拔萃來獲得滿足及自豪感。這裡的員工力求最高層次的成就。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
4.          公司管理模式非常果斷，這裡的管理者會毫不猶豫地作出嚴苛的決定，並給予中肯的回饋。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
5.          這裡的管理層及員工的關係良好，員工不會認為管理層的利益與自身的利益是固有地互相牴觸。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
6.          在這裡，工作之達成不太依賴團隊工作及責任共同分擔，個人成就及員工之間的競爭並不會不利於整體業務之達成。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
7.          管理層掌握員工的晉升、薪資及解僱的決定；管理層的授權不太會因工會協議而受縮限。
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

資料來源：(Guralnik et al., 2004: 343)

縱然這七項問題是針對企業組織，但筆者相信也可以套用到公部門組織作自評。這些題項實也告訴我們若要推動「強制分配」制度，或許機關部門需要先推動一些「前置性」的變革。

台灣準強制分配制度

台灣現行採用的公務人員考績制度非常類似上述的「強制分配」制度，不同之處是我們僅對考列甲等者設置上限為75%，並非強制將甲等考列比例設定為75%。而對其他等級也沒有設定上限。但制度實質執行結果卻是甲等考列比例極大化，其餘人員接近25%考列乙等，考列丙等人數僅及0.1~0.2%。而考列丁等的實是犯了嚴重工作錯誤或有紀律、操守、品行問題的懲處事項，而被免職者，故並非是工作表現不佳的問題。換言之，撇除丁等免職懲處這情況，我國公務人員考績幾乎等同只有甲、乙兩等，75：25分配的「準強制分配」制度。

這制度廣受認知的效果就是主管往往不以屬下客觀表現作為評等的根據，而是以年資、官職等及是否新進人員作為重要考量，而在甲等配額有限的情況下，則會以輪流甲或乙等來紓緩壓力。雖然台灣的經驗好像沒有呈現上述美國空軍或企業例子中的惡性競爭後果，但台灣政府機關主管則採取將競爭機制「和諧化」的策略，建立一套主管與下屬認同的潛規則或心理契約，減少考績工作的爭議衝突(陳敦源 等，2011)。

考試院正在推動的《公務人員考績法》修正案似乎是要強化考績評等的強制分配性，在甲等以上加入優等，以5%為限；而甲等以上(即包括優等)上限降至65%。而過去沒有規定上限的丙等，在修正案中則明定為3%，非上限。根據以往經驗，若這修正案通過，我們可以預期，於優、甲等上雖然不是強制分配，但機關仍會極大化甲等以上評級至65%；優等是否也會極大化則視乎制度是否有更具體的條件規範；至於丙等則是屬於「強制分配」模式，不可能極小化。所以最終整個制度仍會形成一種「準強制分配」的結果。

丙等的「強制分配」比例是本次修正案的新特色，也是爭議最大之處。考績法修正草案明列了考列丙等的條件。首先在以下四項條件下不得考列乙等以上：1)因故意犯罪受刑事確定判決或受懲戒處分者：2)平時考核獎懲相互抵銷後或無獎懲抵銷而累計達記小過一次以上未達二大過者；3)、曠職繼續達二日以上未達四日，或一年內累計達五日以上未達十日者；4)對他人為性騷擾，經查證屬實者。而以下七項條件情況下則得列丙等：1)挑撥離間或誣控濫告，有具體事證，經疏導無效者；2)不聽指揮或破壞紀律，有具體事證，經疏導無效者。3)稽延公務，造成人民權益損害，影響機關聲譽，經查證屬實者；4)負責業務，處置失當，造成人員傷亡、財物損失或負擔國家賠償責任者；5)故意洩露公務機密，情節重大，經查證屬實者；6)違反行政中立或其他公務人員有關法令禁止規定，情節重大，經查證屬實者；7)工作績效經機關各單位主管評擬考績後，提經考績委員會考核為機關全體受考人排序最末百分之三者。

從以上所列條件推測，除非機關單位有3%屬下觸犯前十項的問題而必須被列丙等(若有觸犯前四項而沒有考列丁等)，否則機關單位必須依據最後一項，以機關考績排序理由將部分屬下考列丙等。而正是最後一項條件惹起最大的爭議，因為就公部門工作性質上，如何辨別最差的3%？我們常常會聽到公務人員評價自己部門每一位同仁都很優秀，那麼如何能在沒有同仁觸犯上述明顯錯誤下，強制分配這3%？縱然這制度會與團體績效評比掛勾，容許一定的加減彈性，使最頂端的績優單位不用吃這3%，但反過來就是評比最差的單位可能要吃6%丙等。

現在考列乙等者縱然沒有受到任何行政懲罰，僅是績效獎金較考列甲等者少，其仍可晉俸級，但對很多公務人員同仁而言已認知其為一種懲罰。而未來考列丙等者，第一次留原俸級，第二次要降敘或減俸，第三次則要資遣。雖然這種準強制分配仍非「評級與封殺」的制度，不會把考列丙等者馬上淘汰，但考列丙等帶來的是實質行政懲罰，這能否迫使主管慎重認真進行考核，並鼓勵良性競爭，淘汰冗員？還是他們仍會想盡辦法將問題「和諧化」？還是會開始出現惡性鬥爭行為？

主管為何「不認真」打考績？

其實公部門考績問題的根本是什麼？為何機關主管會「不認真」打考績？這裡所謂「不認真」是指涉兩個面向。第一，是主管難以分辨下屬的績效差異，故「強制分配」制度逼使他們改以「潛規則」分配等級。第二，是主管不想按他觀察到下屬的績效差異排列考績等級。

就第一個面向，正如以上指出，大部分公部門的機關主管常認為自己屬下都十分優秀，所以要他們「強制分配」考績等級是十分為難。當然所謂「優秀」大多是指他們都能做好分內的事，沒有犯錯。但這種「優秀」並不等同「卓越」或「突出」。著名出版人何飛鵬(2011)就曾批評政府機關都有卸責的傾向，就算能做好分內事也只能算是「負責」而已。但做到負責任是不足夠的，機關也要做到「當責」，即要求每一位員工要「多做一點」，要有好的結果及績效。其實，「強制分配」考績等級制度原意就是要促進「當責」，找出願意追求突出表現的員工，但台灣的「準強制分配」制度並沒有達成這效果，原因是驅使公部門追求卓越的壓力或動機不足，特別是部分機關任務牽涉多元價值判斷的問題，甚至涉及政治判斷，所以工作趨向保守。

不過，近年政策上不斷鼓勵機關創新(例如透過「政府服務品質獎」)，其實就是要求機關追求卓越，「多做一點」，再加上機關績效評比，部分機關系統內應已形成一定的競爭氛圍(特別是為民服務機關)，所以員工的貢獻度差異應比以往更為明顯，起碼主管應更能辨識「突出」員工，透過考列「優等」作為區隔。但如何擴大運用及鞏固這機制則仍要深入探討。如果外部壓力機制真的能突出員工表現之差異，主管就再不能以屬下皆「優秀」或「無犯錯」作為不做評等區隔的藉口。問題是由上而下的強制分配考績等級比例是否恰當？

就第二個面向，其實也會有主管反映屬下表現的確有差異性，特別是表現不佳的員工，要辨識他們並不困難。問題是為何主管不處理他們？根據蔡秀涓(2005)的調查，主管不處理績效不佳員工之最主要三項原因是：1)現在制度中可用的處理手段太少；2)上級管理者不支持3)不會有任何效果。這發現一方面顯示主管的管理制約太多，特別是要處理績效不佳員工會帶來很多麻煩，主要是台灣法律對公務人員之保障過多，如果淘汰他們就會引起沒完沒了的申訴，甚至立法委員介入；另一方面也顯示不處理他們對主管而言是成本較低的做法。所以關鍵是如何降低處理成本，並提升處理績效不佳員工的誘因。3%丙等似乎意圖給予主管新的手段，但關鍵是主管究竟會視此為負擔，還是工具。對那些認為沒有績效不佳屬下的主管而言，這不僅不是工具，反而是一項負擔。但就算真的已辨識出績效不佳的下屬，主管是否就有足夠誘因動用這手段呢？處理不佳員工之成本是否已降低？筆者仍感到懷疑。

考績問題的本質

尤威克(L. Urwick)在1938年出版的《科學原則與組織》(Scientific Principles and Organization)提出組織管理的八項原則，其中一項就是「權責相符原則」(principle of correspondence)，意旨在組織管理上只把責任加在管理者身上是不夠的，還要授予其行使這些責任所必需的權力。被授予權力的人必須對下級的所有工作承擔個人責任，在各級管理者中，責任和權力都必須相稱。筆者認為公務人員考績問題本質就是主管權責是否相稱的問題。「權責相稱」在管理學上是一個基本常識，但現實上有多少組織的管理履行這原則呢？

在公務人員考績問題上，為何主管會以其他考量而非下屬工作表現打考績？根本之原因就是主管「權責不相稱」。台灣一向以「防弊」作為人事管理政策的主軸，故削弱了業務主管之人事權力，初任人員之考試分發制度，沒有經過部門主管篩選就是最典型的例子。主管面對不稱職的屬下，可制裁他們的手段十分有限，也不能輕易調走他們，故寧願「晾著」他們，也不想在工作及人事管理上背黑鍋。當然，主管對部門表現之責任也十分模糊，所以更加削弱主管處理工作表現不佳員工之誘因。推動「準強制分配」考績等級制度的確加諸主管更重的責任，但並沒有同時賦予他們更多的權力，結果是權責比以往更不相稱，考績仍是他們的行政負擔。而由行政上級甚至法律「代位」考績更是剝奪管理能力成長之機會。

若用以上「強制分配」制度適用性的自評清單評估，我相信大部分政府機關都會處於低分數位階，不太適合使用這制度，特別政府機關實難符合第6及7題之條件。必須注意，就算企業使用「強制分配」制度也不會採用太僵硬的規定。例如威爾許離開執行長之崗位後，奇異公司已取消末位淘汰的政策，考績等級比例分配也彈性化，沒有硬性規定比例，視各企業發展情況而定。而據Berger等(2013)的實驗研究分析，已習慣使用「強制分配」制度的主管，在取消這制度後，他們仍會按一定的比例對下屬評級，不會人人有獎。

以上之討論是要指出，考績是一項管理範疇的問題，現在行政上級「代位」管理已不是很理想的做法，但起碼可保持一定的彈性。若日後改以法律「代位」管理，這基本是一種僭越。大家也明白，修正人事法規是非常費時，一旦《公務人員考績法》修正案通過，將考列等級比例入法，未來要修改考列等級比例，則會非常麻煩。

考績等級定比例並非完全不可取，但問題是誰定這比例？筆者認為在還沒有建立績效文化前應該由主管機關因應情況彈性制定。當然有權必有責，主管機關應就其下屬機關表現負全責，這才是「權責相稱」。在建立績效文化後，主管機關應放權給前線主管因應屬下表現進行考績評級，當然前提是主管是否有足夠的權力激勵優秀屬下，以及處理表現不佳的屬下，他們願意將考績變成管理工具，而非行政負擔。相對地，前線主管也必須一力承擔其主持部門單位之績效，有足夠的外部壓力使他們追求卓越及當責，這壓力本身必須足以驅使他們認為利用考績工具處理績效不佳員工比不處理他們成本要低。在這種「主管責任制」下，上級是不用做微觀管理，主管沒有做好管理工作(包括打考績)，他們自然就要承擔後果，也會被制裁，所以上級不用越俎代庖。簡單而言，考績問題不能只講課責，也要賦權(empowerment)。

現在考試院立法規範考績比例不僅是「代位」管理，更是「有權無責」。未來若出現扭曲性的考績行為，考試院並沒有任何責任承擔。例如根據Berger等(2013)研究，我們可預期將考列甲等比例從75%降至65%，會有破壞工作士氣之效果，所以業務機關必須以有限的管理資源紓緩問題。那麼考試院要承擔什麼責任呢？

參考文獻

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