台灣的行政類型: 學人、仕人、庶人、「德」人

上篇部落格文章提到要建立台灣的公共行政學本土理論。我就坐言起行，自己先寫一篇。

本文想從「為官者」來源及權力正當性來作分類。這裡所指的「為官者」是指廣義的國家機器中任何行使公權力參與治理過程的人，包括行政、立法及監察機關；也包括基層的行政人員，其在古代為「吏」員，非官員。

正如前文指出，台灣的歷史脈絡不同於美國，台灣的行政發展是沿襲中國的歷史發展，是先行政，後民主。而所謂「行政」又超越美國公共行政所指的政治／行政二分脈絡，即政治包括行政，行政也包含政治。所以美國恩庇制(patronage)v.s.功績制(meritocracy)縱然可類比台灣相關的用人方式及管道(如前者是政治酬庸用人；後者是考試用人)，但明顯無法完整反映台灣(華人社會)的歷史脈絡。其實恩庇制與功績制之二分也有著美國特殊的歷史因果關係，不能簡單套用到其他國家，包括台灣。

我認為台灣為官者應分為四類：學人、仕人、庶人、「德」人；也形成學人行政、仕人行政、庶人行政、「德」人行政。

學人是指學者、教授及高學歷人士。我一九九零年代在大學念書時，一提到台灣的政治，令人最深刻的印象是台灣的領導官員學歷都是很高，比美國都要高，很多博士教授當官。來到台灣，我親身體會到這種氛圍，就是「學而優則仕」。在西方國家，也會有不少博士教授當官，但其並非建基於上述「學而優則仕」的思維上。其實，在中國古代，學人與仕人是合而為一的，教育目的很大程度就是培養朝廷官員。所以我之前就很驚訝地發現，考試院曾經設想建立一套「教、考、訓、用」的一條龍政府人才培養政策。我心裡一直不以為然，但這反映了一種中國傳統「教育政策」的遺緒。無論如何，現代學人與仕人已經分流，但對很多學者及大學教授而言，為官仍是他們的「終極夢想」之一。有些是愛過過官癮；有些是基於知識分子報國之心，也有一些是為學以致用，不想待在象牙塔內．．．不論什麼原因，客觀現實就是在政府內的確有大量從學術界跳出來當官的人。他們縱然沒有經過公務人員考試，但社會一直寄予他們崇高的地位，他們為官的權力正當性是來自於社會對學者知識地位的尊重及認同。縱然學人的實務能力常常備受質疑，但學者在公共治理角色整體上是被官方所尊重(起碼比香港尊重千萬倍)或利用，有時行政機關會找學人做他們護盾，擋開外部政治干預或幫他們做政策背書。

仕人是指經正規途徑，即國家考試(尤如古代科舉)入仕的官員。他們是社會認為權力獲取的方式最具程序正當性的官員。縱然我們教科書會強調外國也是以競爭考試方式用人，與台灣無異。但當我們深入剖析後，會發覺台灣對「考試」的執著是遠超過其他國家，這種執著已經有點達到「神聖不可侵犯」的地步。縱然大家都知道通過這「考試」並不代表與工作能力之間能簡單劃上等號，我們仍需要透過工作過程管理達至「功績制」之理想，但正如我在「台灣的公務人員考試是另類「分贓制度」」一文指出，由於公務人員是稀缺性公共財，所以國家必須「公平分配之」，「進入」之管理比任何其他管理都來得重要。

有趣的是，雖然仕人已經有國家考試資格證書 (其他國家不會將公務人員考試作為一種資格)，但他們仍保留「仕而優則學」的傳統中國文化，攻讀碩士博士學位的官員十分普遍，有機會也想進入學術界，所以仕與學之間的連帶緊密，這也說明為何學人為官能具正當性或被官僚接受。

最慘的是庶人為官。所謂庶人在古代是指沒有任何朝廷賦予特殊身分地位的一般老百姓。在這裡也是類似的，學人有國家社會認同的學者身分；仕人有正式考試的認可身分。庶人為官，即他兩者身分皆沒有，但政府機關一直由於各種合理(如彈性用人或正式員額不足)或不合理(如酬庸)的原因進用沒有考試資格的人員，他們有時會被標籤為「黑官」，所以他們是沒有權力正當性的。這可類比於古代那些沒有經過正途入仕之人。就算不是賣官鬻爵 ，也有經過公開甄選，但這種「雜途」入仕一直備受社會輿論排斥。例如最近健保局及勞保局一些沒有經過公務人員考試（但有經過其他類型的考試）的金融雇員，機關企圖將他們在行政院組改後納入正式編制，但考試院反對，其理由僅就是他們沒有經過公務人員考試一項，並非他們的工作能力不足。這可回應上述台灣對「考試」執著性之論點。

最後一類是「德」人。德國人？有德行的人？非也，「德」人是指經過選舉政治獲得權力正當性的人，是現代「德」(democracy)先生的新興產物，所以我用引號來表示。它為庶人獲取正當為官開闢另一途徑。華人地區(不包括新加坡)僅有台灣可說是有「德」人為官，但沿襲了封建遺緒，這些「德」人不少變成尤如古代的皇親國戚貴族。這些新貴族認為有民意就有了不能質疑的權力，可以隨意指令仕人辦事，不顧法令程序。「德」人也包括民意代表，他們雖然應在立法系統中，但他們時常滲入行政系統中，所以應付民代各種不合理干預是仕人必須具備的能力之一。正如以上指出，為了對付政治干預，仕人會找學人來對抗「德」人。

「德」人、學人、仕人三者之間並非是純粹型，很多人是兼具多重身分。但四類行政是一種準階級關係，即「德」人處於最高地位，然後是學人及仕人，庶人則處在最劣勢。我相信這「四人」類型學可作為台灣公共行政生態的分析框架之一。