關鍵不是「黨政分開」而是「政行分開」

日前中國總理溫家寶在達沃斯論壇再次提及要進行「黨政分開」的政治改革。輿論焦點多集中看溫總這言論的真實性，是否只是「空話」，或背後的政治鬥爭問題。

其實「黨政分開」已提出三十多年，並沒有什麼新鮮理念。從我近日研究中國大陸公部門績效管理時所觀察，這問題定義框架是有「偏差」的，中國公共治理問題的癥結不是「黨政不分」，或以「以黨代政」，問題是「政行不分」，即政治應該要脫離行政，不要干預專業。

過去討論「黨政分開」是指中共作為執政黨與政府之間的關係。根據中共的官方說法，「黨政不分不是提高或加強了黨的領導，而是降低、削弱了黨的領導，黨政分開才能真正提高黨的政治領導的水平和質量﹔黨政不分使黨政分散了抓好自身建設的精力，只有黨政分開才能真正做到『黨要管黨』，使黨委擺脫各種繁雜事務的干擾，集中力量抓好黨建﹔黨政不分使黨委處於行政工作第一線，甚至成為矛盾的一個方面，黨政分開，可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發揮『總攬全局，協調各方』的領導作用﹔黨政不分使黨委自己成了行政工作的執行者，黨政分開才能使黨委真正能夠履行監督的職能。」

這種說法有點像西方近年公部門改革所說的，政府只應該做「導航」(steering)工作，划槳(rowing)的工作就交給私人部門及市場。雖然層次不一樣，但有異曲同工之妙。

問題是，黨不干預政府，政府的工作就會做好嗎？中共有能力做好領導監督政府的工作嗎？我想現在中國公共治理最大的問題是「政治」過度干預「行政」，即是政治判斷完全凌駕其他判斷，特別是客觀及專業的判斷。這個「政治」不一定僅存在於黨委，也會存在於政府任何一個角落。這問題最好反映在政府機關的績效管理，其透過由上而下的「目標責任制」落實上級的政治意志，「GDP主義」就是最好的例子，為了達成上級下達的指標，地方政府用盡各種手段，盲目建設來衝指標；上級怕地方在發展時會不顧人命，造成災害，所以給予地方「死亡指標 」，限制每年意外或災難死亡人數(如煤礦災難)。這些都是「唯意志論」的「政治」思維，認為「只要有指標，目標就可以達成」。套句傳統共產黨自己的老話，這根本就是「唯心主義」。

這種目標導向的所謂「管理」看似近年西方公部門改革的「結果導向」價值，實質上就是政治干預行政，干預專業，對社會經濟問題不求「固本培元」，只求「快速見效」。這種政治干預不僅是黨的問題，是整個國家官僚系統的管理問題，是政府官僚無法按照獨立專業判斷處理公共事務，或者說在長期的政治干預下，使他們喪失獨立的專業判斷能力或意志。

美國在十九世紀建立專業獨立的官僚體系，公共行政學之父Woodrow Wilson倡議建立與政治分開的行政學。縱然戰後唸公共行政的學生皆知道政治與行政是分不開，但我們不能少看這理念之重要性，它建立了政治與行政或專業的分際，就算現在民主國家的政治家也會時常干預行政，但其干預一般不會踰越專業客觀要求，公務人員仍能秉持其一定的獨立性。最明顯，西方社會(也包括香港)的政府不會下達什麼GDP指標，就算政府利用宏觀政策作調控槓桿，試圖扭曲或干預市場，也不會像中國政府般下「硬」指標給下級，要黨政領導「承包」其轄管區域所有事情的責任，這是不科學，更會造成很多行為扭曲 (如隱瞞真相、數字灌水)。官員不會花心思從制度的根本或從過程部分來處理問題，因為這可能要花很多時間，不能立竿見影。

所以「黨政分開」根本搔不到癢處，也會使人誤以為這種所謂政改能改善問題。其實，中國現階段是要建立「韋伯式的官僚系統」，回到美國十九世紀末所倡議的政治／行政二分的體制，這不是政治改革，是行政改革。不論黨委或政府首長都不應再包攬大權，唯長官意志，濫用目標管理，專業要回歸專業，要以理性客觀態度處理公共政策問題。