唯意志論與公部門績效管理

上一篇網誌文章提及「中國例外主義」，讀者可能會誤解為中共時常掛在咀上的「中國特色」或「特殊國情論」（意味著不會接受西方的觀念價值）。非也！我想強調的是其他國家無法複製中國的制度空間及經歷，（正如其他國家也無法複製美國一樣），但並非不能用通則性理論解釋中國，或者說我們需要納入中國個案來建立更為通則之理論。（其實現在很多所謂通則理論僅是以美國經驗研究為基礎。）

我大學時代是讀中國研究的，所以是一種區域研究的思維。但當我在碩士博士階段，以至進入大學工作時，慢慢轉進「學門研究」(disciplinary study)後，就發現中國並非那麼特殊，很多現象本質上可以從一般理論中找出答案或解釋，或者很多現象也會在其他國家出現，只是傳統中國研究學者沒有多加利用或比較，或者學門研究者容易受中國的自身話語所迷惑，以為中國真的很特殊，其實我們只是欠缺一些與外國經驗之接軌而已。一些中國大陸學者（特別是沒有出國留學的），常認為中國自身的特殊性，西方理論無法套用解釋，需要建立自己的中國理論。

我本身並不反對依中國的經驗建立理論，但其最終仍應與國外理論經驗做對話與銜接，變成通則理論之一部分，以及修改（西方或美國主導的）通則理論。這思維之前提是「人就是人」，就算是不同國家或種族，人性基本上是一樣的，之所以出現「同一時空」下各族群或國家之差異是因為一些外在條件與過去經驗（學習）之不同所形塑的認知與反應之落差　－　現在一般通稱為文化差異。

然而，有時細心檢視一下，各國之差異只是程度，而非本質，很多觀念都有異曲同工之妙。以公部門績效管理為例，這種由西方國家觸發的新觀念，其實只是過去政策執行理論之變種而已。這話語在一九九零年代初引進中國大陸，成為新的時髦管理術語，但在公部門實際操作上只是將一直沿用的幹部目標責任制與改革開放所使用的承包制轉化為當今之作法，其並非模仿輸入外國的觀念（如西方理論強調利用績效衡量資訊於政策學習與公共決策上，西方國家之實際做法也不會要求專業部門承擔大量政治性「共同指標」（如黨建與維穩））。

然而，西方與中國績效管理實際運作之效果並沒有很大差異。中國自古以來都不太重視政策執行之管理（知識），所有的政策只問目的，不問手段。這背後假設是：只要有意志，什麼事情、什麼上級命令都可以辦成；完全不計較手段的副作用及道德性，上級也不提供手段，甚至沒有資源，「自己想辦法完成任務就是」（特別是非經濟的社會政策）。中國大躍進時代的「人有多大膽，地有多大產」可說是這種唯意志論的最佳縮影。現在離大躍進已經接近六十年，但這種心態仍然潛藏在中國公共治理的每一個角落，而當權者一直沒有反省這種上千年之問題。

縱然中國有上述的特殊性，但西方的公部門績效管理理念也沒有差很遠。他們也講"what gets measured gets done" (衡量什麼, 什麼事情就會被辦妥)。這不是跟上述的唯意志論有異曲同工之妙嗎？著名英國公共行政學者Christopher Hood一早就指出，當今西方的公部門績效管理效果只是前蘇聯計畫經濟（指標管理）之翻版而已，績效管理產生很多上有政策，下有對策之行為扭曲現象。

在這方面，西方與中國不同之處是，西方相對對公部門績效管理之問題有較多的反思及批判（如利用Goodhart's law[when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure]來批判指標管理的禍害）。相對地，中國大陸學術界仍甚少出現相關之批判（或許不敢），很多人追捧熱衷相關工具之開發，有些則認為只要弄對指標，就能解決問題。

昨天我與中國大陸一位學者討論公務員研究之問題。他認為領導幹部選拔是最重要的焦點所在。我不會否認這是重要的議題之一，但我更看到，中國大陸忽略了基層幹部或公務員隊伍的管理與結構問題。中國大陸的政府領導幹部有如民主國家之政務官，每幾年就要換屆一次，但實際日常運作政府、面對群眾的是基層公務員，他們的專業能力、工作理念、操守皆維繫著機關的工作表現，影響國家與社會之關係。這些人有如古代的胥吏，對日常業務與地方情況甚為熟悉，他們往往是政策管理推動成敗之關鍵，他們素質操守不好，會破壞政府的施政。我們不應期待依靠空降來的領導幹部，每次透過個人領導能力（魅力）來駕馭整頓　（當有能力的領導被調走後就恢復原狀）。

現在大陸已實行公務員考試錄用制度，這是正確的第一步，但基層人員專業化程度仍有待加強。昨天，跟香港（但他不是香港人）另一位教授經深圳口岸出入境，他就說香港與大陸邊防人員就是感覺不一樣，香港的就是比較professional。我是同意他的看法。雖然我批評回歸後香港公務員改革停滯，但的確他們仍保有殖民時代遺留下來的特徵，「相對冷漠但專業」，而大陸的雖然比以往態度好很多（因為開始有很多工作表現監控），但工作不規範仍然很普遍。光靠外在的績效指標管理是不足的，內在的專業價值培養以及合理的行為誘導［不要只用法家的高壓手段］是中國大陸公務員管理欠缺之部分。

這觀點同樣適用於臺灣，如果公務人員制度不做改革，再多十次政黨輪替也沒用。這也說明為什麼我們要研究公共行政（改革），不光看憲政改革。
　　

如何破解「中國迷團」

我十多年前所寫的博士論文是以國家／社會關係角度分析中國民營企業之發展，並以中國的高科技產業為個案分析。當時我的結論是頗為樂觀，認為民營高科技產業之發展，就算與政府機關有密切的網絡關係，但其並非依賴政府資源或與官員的密友關係以獲得起飛。由此，我相信中國私部門的發展將越發具有自主性及壯大，市場力量將發揮更為重要的作用，就算政府的高度涉入不必然與市場發展互相牴觸。

然而，我畢業後之十年，中共卻採取「國進民退」政策，民／私營企業發展看似仍然十分艱困，大學業生的出路仍多以公部門為優先選擇。我的樂觀預期似乎沒有實現。

2012年習近平當政後，中共似乎採取比胡溫時代更為保守的政治路線，對公民社會極之打壓。如果公民社會發展與私部門經濟發展成正比的話，民／私營經濟按理只會是國營經濟之附庸或「統合主義」(corporatism)關係下之打手，應該不會太有活力。

但吊詭地，在這幾年政治氣氛緊縮下，私部門經濟卻突飛猛進，特別是高科技產業，騰訊、阿里巴巴不單變成廣為世人所知的大企業，而且改變了中國人的生活模式，最明顯是網上支付發展與物流業發展。這些新興企業並不是南韓那些政府在背後扶持的大財閥(Chaebol)，他們並非靠政府獲取成功，而是靠創新與市場。為何如此突破會在這幾年發生呢？我上次去武漢做田野研究時，已經是2013年了。當時，中國大陸社會仍明顯地落後，但近年香港與台灣卻反而被瞧不起, 變成華人的「落後」地區。剛聽說, 近年大陸人報考公務員的人數已經下降, 因為民眾改變認知, 認為創業是具吸引力之選擇。

政治極端保守專制伴隨官僚腐敗，與經濟開放活躍且不可否認中共採取民本主義的公共政策途徑，這種矛盾並存局面可說難以現存（西方）理論解釋之「中國迷團」(China puzzle)。

但從中國歷史來看，這並不是十分異常。皇朝積弱、官僚腐敗與科技進步商業發達並存正是宋代的特徵。古代開明專制的皇朝對政治異議者皆十分殘酷，但也不乏重視民生的政策；而當君主不斷整肅吏治時，官場仍普遍腐敗，就如清代康熙與雍正帝時期。

如果美國政治體制的成功演化運作與十九、二十世紀經濟飛躍，成為世界一哥是「美國例外主義」(American Exceptionalism) 的話，那麼中國的演化也可以說是「中國例外主義」，即不可以用常理預測中國的發展，其他國家也無法複製。

上述政經矛盾並存的格局代表了兩者不必然帶有正相關或因果關係。如果美國的經濟霸權是奠基在廣闊的國土與豐富資源，以及不斷的外來移民帶來之活力；那麼中國也同樣有遼闊的國土以及比美國更龐大的人口。這可以讓新技術在單一經濟體且規模經濟支撐下快速成長（最明顯是大數據之處理能力躍升）。國家或政治在這經濟起飛過程中並非扮演主導的角色，雖然國家政策不會窒礙私部門發展是必要的，以及國家投資基礎建設是有輔助作用的（如鐵路網絡）。

毛澤東時代中國經濟沒有發展起來之原因是戰後之落後生產力，且採取錯誤的社會主義計畫經濟路線。但經過三十多年改革開放後，民間普遍累積大量消費力，加上高等教育迅速發展下培養的大量各類領導與技術人才，最後所等待就是具前瞻性甘冒風險的企業家組合各種一早已可備用的資源，及利用這龐大的市場來觸發這爆炸性的突破。這幾年的突破性發展或許正是充分的條件累積，加上企業家打開了機會之窗所造成的。

當然，中國企業家當中不乏深度鑲嵌(embedded)在政治網絡的紅頂商人，但新崛起的產業之所以成功並非其依附在這網絡上。於此，我並不認為這些新興企業家是「政治邏輯」的延伸。不必要如某些媒體分析般將所有東西泛政治化（某企業家與什麼中共政治派系關係十分密切）。誠然，你不找政治，政治仍會找上門。依中共的統治邏輯一定會將所有「成功者」與「社會菁英」吸納到體制內，防止他們與中共為敵。但這不代表被吸納者就會與中共劃上等號。

雖然我不敢妄斷被中共吸納的民間企業會否失去活力，最近的榮景只是曇花一現；但肯定的是，不論私部門如何壯大，他們不可能如其他民主國家般反過來吸納政權，將國家變成「資產階級的代理人」。這或許是這種「自由威權體制」(liberal authoritarianism)之優勢所在。

以上之分析最終想指出，當我們（特別是港台人士）對中國的發展充滿矛盾心情時，不應將中國視為一個單一行動者，因為這很容易將自己與任何來自中國的事物對立化。就算政治一元化，但中國的社會思想面貌已日趨多元，甚至比港台多元，這不是中共政治緊縮政治政策一下子可以逆轉的。

爛好人的不道德(二)：公務倫理個案

「爛好人」雖然是「爛」，但他往往給人的印象是「好人」，所作行為好像都是出於善意，有「人情味」。很多香港人喜歡台灣，其中一個重要原因就是台灣人有人情味，但重「人情」往往就是台灣無法提升公共治理水準的其中一項原因。

這學期修讀公務倫理的學生個案報告中，有一個這樣相關事例：

某人報考國營事業職位，在通過筆試後，要求某民意代表寫推薦函給該國營事業的總經理，希望能順利通過面試，獲取職位。該民代為了服務選民，就幫該考生寫推薦函，傳真到該國營事業，該考生真的最後獲取了職位。這事後來被踢爆，指摘民代關說，干預國營事業用人。

當然，民代及國營事業負責人皆否認這指摘。民代澄清並未親自打電話給該國營事業的董事長或總經理，且該事業徵人考試是委託獨立機構辦理，公司根本無法影響考試結果，不論是民代請託、或任何來函，一律都留在公司公關室不轉發、轉達，僅登錄到公關的封閉系統中，待筆試或口試結果出來，會通知請託窗口，再由他們告知當事人。

國營事業方面也解釋指出，此案是民代辦公室用傳真方式給公司的公關部門，並非正式公文，並強調該名經民代「推薦」的考生的考試成績不俗，工作分發作業沒有疑問。公司總經理也表明其在任內確實有一些民代選民服務請託案，但僅是推薦，並不會轉給人事單位。

有其他民代也出來辯護指出，各民代辦公室每天會接到不少選民要求的推薦職務服務案，現在媒體爆料多，以民代名義寫推薦函通常也是「安慰作用」，相關事業單位都不會採用。

如果以上說法皆是真確的話，問題就來了：如果明知寫推薦函是沒有用的，為什麼民代還答應做這件事？如果國營事業用人根本不會看推薦函，為何公司要還接收這些推薦函，而不立刻回絕？

如果我是那位考生，事後知道請託是沒有用的話，我會覺得受到欺騙（雖然要求民代幫忙推薦本身就是有問題）。如果沒有人踢爆且我又考上的話，我會覺得關說是有用的。

簡單而言，民代及國營事業在處理這類請託事情上，給予民眾一個錯誤信息，就是關說是有效的。從人情出發點上，民代及國營事業不想直接回絕民眾的請求，「傷害感情」，或許在台灣的脈絡上是可以「理解」的。但無論如何，這又是一種爛好人的表現，也是公務倫理上的不道德行為。首先，這些公職人員（包括國營事業負責人）沒有做好維繫公平考試價值的工作。所謂「維繫」，不僅在實質考試制度公平運作上，也在於教育民眾觀念上。接受請託本身就是錯誤的（就算只是做做樣子）。第二，形式上接受請託是不想得罪或想討好選民／民眾，這是爛好人的明顯特徵，但這實質上就是在傷害選民。一方面你是欺騙選民；另一方面是你是教壞／寵壞選民，這是何等的不道德！！

我以前也有聽過形式類似的個案。一些交通違規者，收到罰單之後，要求民代幫忙到警察局抽單。但現在在公務電子化後，警察根本不可能抽單，所以民代要求也沒有用。有一位警察跟我講，有時基於民代壓力，他們（即警察）有時會自己出錢代為繳交罰款了事。

OMG，這跟上述國營事業關說案同出一轍。當我們建立了一些防弊機制時（獨立的考試管理；非人手化或電子化行政運用），爛好人實際上就是在做扭曲破壞的工作。

爛好人的不道德．對公務倫理之啟示

依德國哲學家康德的「定然律令」，我們應該把別人無條件地視為目的，視其為理性的動物，且不將人依附在其他目的上（即不應將人視為手段）。在此之下，只要行動本質為善，其並不計較行動之後果。舉例而言，就算假設得知年輕親人意外去世，也不應對其年老力衰的父母隱瞞，因為若將人當作理性動物，就必須給予尊重。若以關心父母感受而欺瞞他們，實是利用他們做舒坦他們本人心情的手段，並沒有當他們為理性動物來尊重。

或許以上的義務論倫理觀不一定為大家所接受，或在實踐中要遵循這種不顧別人感受／情感的做法，反而認為是「沒人性」。但無可否認，（太）在意別人的情感／情緒不見得皆是對的，特別是在公務機關中，我們時常為了公共利益而要做利益調整或重分配，這必然要得罪一些人（不管是好人或壞人）。在現今強調回應性(responsiveness)的民主社會中，政府皆力求回應各方各面，盡量做到面面俱圓，平衡各方利益。但這是正義合理的嗎？

這幾年我都在系上開公務倫理課，其中一堂會談論課責交待問題(accountability)，一開始我都會以「父子騎驢」故事說明當今課責交待之困境，即是我們好像有義務回應四方八面而來的所有聲音，但各方聲音又莫衷一是，最終政府就如那對父子一樣累過半死，還失去原本要帶去市集出售的驢子。其實，若果那對父子有自己的想法，並堅持到底，根本不用管其他人的指指點點。當然，民主政府不可能不用管人家的指指點點，但似乎也不應像「父子騎驢」中的父子般毫無自身立場地回應別人的看法。政府作為國家領導應該有自身的立場（當然是以集體利益為基礎），並以理說服民眾，而非只顧討好民眾，不斷改變立場。

只顧討好民眾的政府僅是「爛好人」一個而已，或許這的確能夠撈取最多的選票或民眾滿意度（所以我會對縣市施政滿意度調查有不同之解讀，滿意度越高的首長，越有可能是爛好人），但這是否具道德性呢？

我上公務倫理課常會用一個畢業後當警察的學生告知我的一個現象作為分析案例。她告訴我在其所屬轄區（鄉下地方），基層警察都有開交通違規罰單的數量配額，但基層警察也要做好維繫社區關係的工作，故不太敢對在地人士開罰單。他們的對應策略就是只對外來違規車輛開罰單，在地的就盡量避免（只作勸告）。這策略一方面回應了上級的配額要求；另一方面也做到「敦親睦鄰」。這的確有效地平衡了各方關鍵利益，將矛盾紓解。

惟原則上，開違規罰單應該是一視同仁才對，只針對外地車輛是不公平的。當然，我也同意，我們不應將開罰單視為目的，而是要改善駕駛者的交通安全觀念及行為才對。但當執法者採取雙（多）重標準執法時，民眾會認為執法者的目的只是為了交差，將開罰單視為目的。民眾也為自己不守法的行為找到「很好」的開脫藉口，當然他們的交通安全觀念也不會改變（台灣的交通亂像可說是台灣政治／社會問題之縮影，以後會為文討論）。而警察對在地民眾的寬容性也向他們傳達了不良的訊息，就是不守交通規則是「沒關係」的，對他們嚴厲才是不對，不合理的（這不符合他們的期待）。這是最典型的爛好人例子。但作為負責維護交通秩序的警察而言，這樣做實是不道德的，因為他們沒有盡提升交通安全品質的義務。

爛好人的不道德是在於他放棄了專業價值與原則，一切以即時功利／後果為考量，但最終是傷害了所有人。這正正反映在台灣的公共治理上：當政者／公務人員多屈從政治干預，放棄專業立場，思辯能力不斷衰退，只會唯唯諾諾。

康德的「定然律令」正好給予我們公共治理的糾正：應該怎麼做就怎麼做吧！不要太計較利害得失，或別人的即時情緒反應。

「文官中立」是否等同「行政中立」?

《公門菜鳥飛》是近年一本講述在政府機關工作所觀察到經驗的暢銷書。作者林于凱曾經在多個政府部門工作，其在書中批判地揭露與反思了政府機關運作中的種種問題，並得到前後兩位行政院院長張善政及林全的贊許。

該書是由作者許多細微觀察到的小故事組合而成，基本上是一本頗具啟發性的好書。但書裡其中一章的標題「真的有行政中立這件事嗎？」引起我的關注，且對作者當中的看法有點不以為然。更重要的是，我國採用「行政中立」一詞，果然產生對文官中立概念之扭曲，或者說又一次的「概念無差別延伸」。

這章的具體內容包括兩項觀察：第一是相關政府置入性行銷的問題；第二是政治介入專業的問題。作者提到我國預算法六十二條之一對政府置入性行銷是有所規範，該條是這樣寫道：基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。

作者在該章主要是批判政府機關的置入性行銷行為，就算沒有置入性行銷，也會利用其他管道做政策宣導，兜售執政者的政策。最後作者指出，政治不應介入專業，公務人員要秉持專業判斷，抵擋政治干預，這才是真正的行政中立。

這裡有一個很基本的謬誤是，政府或政府機關可以中立嗎？我國在2009年通過的「公務人員行政中立法」時主要是針對公務人員在「政黨政治」（特別是選舉政治）中的中立行為。這一方面不是直接針對機關，另一方面不是針對「政策政治」。正如我在「南轅北轍的議題與路徑：政治轉型下台灣與香港文官中立機制之比較」指出，我國文官中立制度是沒有處理「政策政治」問題，即公務人員在政策過程中的角色問題，當中包括如何調節公務人員對執政者之服從與公務人員自身專業判斷之間所出現的矛盾。「匿名性」(anonymity)是英國文官中立機制所採用之辦法，即文官可以在決策前向政治首長自由而非公開地提出自己的看法；一旦決議後，文官就不應提出不同意見（不管政治首長是否採納文官之意見），並忠誠地執行政策。政策成敗後果由政治首長一力承擔。雖然這辦法並沒有排除文官當「政治奴才」之可能性，但我們也不能因此賦予沒有選票的文官違抗沒有違法的政治（政策）命令之權力，或者說對政治（政策）命令有保持中立（即不履行）之權力。

一般而言，文官「中立」並非是說文官沒有價值立場，問題是他們的價值立場不應「外顯」，使其陷入政治紛爭中，這才是文官中立的精髓。更進一步而言，文官中立不是指政府機關也要中立。政府機關為了推動政策而進行行銷宣導是理所當然的，是否應該使用置入性行銷是另一回事，跟中立無關。

然而，我國在運用行政中立概念時，慢慢將中立實體從「個人」擴充到「組織」；從「政黨政治」擴充到「政策政治」。我想這擴充是一種思想演化之延伸。原本文官中立立法的緣由是防止個人（包括政務官）利用國家資源圖利（私人）政黨，但這原本是針對選舉政治。而這觀念後來無限上綱，加上臺灣在用語上使用「行政中立」 ，很多人望文生義，認為行政中立就是行政機關中立，甚至國家中立。結果，預算法在2011年修正時才會加入上述的新條文，這條文所指涉的行政中立明顯是指「組織」，而非「個人」。

我從補習班網站看到國家考試行政學題庫有一題相關行政中立的題目如下：

以下何者不是政府機關行政中立價值與制度最重要的目標？
(A)維護並強化憲法權威
(B)提昇文官專業能力
(C)發展健全競爭的政黨政治
(D)建立超然獨立的政府組織

其正確答案是B

這題目有兩個可爭議的地方。第一，我們在政策上應該沒有「政府機關行政中立」這概念；第二，如果答案是B，D選項中「建立超然獨立的政府組織 」也是行政中立的目標。OMG，真是嚇死我，這是什麼問題與答案。除了少數公共組織外（例如監察院及法院），大部分的政府組織都不可能超然獨立，因為政府行政機關在推動公共政策上就不可能超然獨立，他們也要服從執政黨（者）的合法命令。那麼何來超然？何來獨立？更不會中立！

我國的「行政中立」不知不覺地已偏離（西方民主國家的）文官中立的概念，而且竟然在法律上延伸擴大，出現不合邏輯的定義。我只能說「概念無差別延伸」之可怕!!