為什麼初任公務人員不宜以「分發」方式配置工作？與升學考試分發做比較

台灣公務人員進用制度中有一個其他國家甚少發生的問題就是「考用配合」問題。所謂「考用配合」就是考試合格者與機關工作職位配對的問題。台灣的公務人員考試是由中央(考選部)統一集體辦理的人力招募活動，且非為「職位應聘」，即考生僅是因應考試類科「應考」，就算考試類科基本上對應某一職等及職系，但實際職務工作內容、工作地點及工作機關可以有很大的差異，視乎當年釋出職缺的機關性質，特別是行政職系。所以很多考生（除特種考試外）對未來工作存在高度不確定性。

中華民國自大陸時期起，一直在處理如何有效使考用配合，一方面所有考試合格者皆可以獲得工作分配；另一方面，政府機關也可以適時甄補人力。

有趣的是，在其他國家並不存在這人事管理問題，因為公務人員進用大多是一種職位應聘，即台灣所謂國考考生其實是某一職位之應聘者（中國大陸的國考也是如此）。當然也有一些通才性的職系會以共同招募的方式進行 (即非職位招募)，如香港的 Administrative Officer 及 Executive Officer，但這些職系本來就是需要定期換崗至不同機關工作，所以採用類似分發的方式作（由上而下的）職位配置並沒有問題。

但台灣在處理職位配置上採用一個非由上而下的分發，而是以合格者填寫的機關志願優先順序加上考試成績高低決定分發結果。簡單而言，就是考試成績越高分，其獲分發到優先志願機關的可能性越高；成績分數偏低者，就會分發到較後面的志願，甚至是完全不想去的機關。這種方法其實是完全複製升學考試分發的做法，按照考生填寫的志願學校及成績分數高低來做學位分發。

筆者認為升學考試可採用如此的分發制度，但公務人員的職位配置就不適宜用如此的制度。

我在不同場合（包括上課）及文章中已指出這種制度的荒謬性，這裡想透過升學考試採用分發制度的邏輯合理性突顯公務人員考試採用相同制度之不合理性。

升學考試是為了求學；公務人員考試是為了求職。表面上兩者都是「求」，但「此求」不同「彼求」。以下差異說明了後者採用由下而上分發的荒謬性。

1. 求學者是來學習進修，是學生有求於學校老師，無論學生學習表現如何，老師的工作績效不能與學生成績直接掛勾 (縱然現在績效管理的確想如此，但只要老師降低/改變標準，就可以提升所謂績效)；但機關與員工之間是互相依賴的工作關係，特別是機關要依賴員工完成機關的工作任務，機關不能像學校般降低/改變標準來提升績效。機關不能「有教無類」地處理員工的表現。

2. 升學考生是為將來就業打好基礎，累積本錢，所以基於自身利益，填志願時會以「優秀」學校為優先（所謂優秀，起碼經自我評量後，認為有機會被分發到的最好學校），在這過程中，學業成績之高低與分發學校之優劣是成正比；但工作就業的選擇就不見得會如此成正比。採用以上的相同自利假設，公務人員考試合格者填寫志願的考慮不一定是機關的地位高低或工作的挑戰性，或許是工作比較「閒」的機關或籠統講的「肥缺」、或許是工作地點的便利性．．．．．。

我就聽說某一類科考試第一名的人挑選大學行政職位 (對他來說是肥缺) 作第一志願，他當然得償所願。但我聽到這分發結果的第一個反應是：他不是「狀元」嗎？（台灣還用這種封建話語）應該能力很強（其實我不太認為他一定能力很強），為何不分發他到最有挑戰性，最刻苦可以磨練能力的工作職位呢？我想讀者看到這評語，就知道這制度的荒謬性，為何我以前指摘台灣的公務人員考試是一種另類分贓制度  (參看台灣的公務人員考試是另類「分贓制度」)。就算古代的科舉考試用人都不會由狀元爺自己決定補那個缺，國君或朝廷高層管理者絕對有權力指派他們官職。

從最高跳下來，考試合格但成績較差者往往分發到他不想去的機關，但他們不會認命，一直企圖找外補缺（非考試分發缺），根據統計，在2001至2010年的考試合格者中，大約有三成的菜鳥會在一年內轉調機關或轉職系，就算2008年實施初任者一年內不得轉調主管機關以外的職位，但人力浮動率仍沒有太多改變。這問題本質是台灣的政府人事制度廣泛地鼓勵跨機關的人力流動，並透過內部人力市場自願性地進行（即機關與公務人員在一定規範下自由選擇），彈性十分大。

在大學學生中，轉系轉校也是很普遍的現象，特別是分發到不理想的學系，學生就會想轉系或甚至重考轉校，轉系就有點像上述公務人員轉調機關一樣。問題是學生轉系並不會影響老師的教學，我自己也覺得學生轉到自己喜歡的學系就讀其實對他們更好。對機關主管而言，也可以有相同心態，但不一樣的是，下屬轉調會牽涉到工作繼承問題，頻繁的人事流動對機關的工作品質肯定會有不良影響，而這種頻繁的流動某程度上是分發制度所造成的，因為從一開始就出現工作錯配，而公務人員則借用內部人力市場進行調適。

從以上比較可知，分發制度用在升學考試的學位分配上並不會導致對學校運作的直接衝擊，但用在機關人力的配置就另一回事，所以台灣基層公務人員的考試宜改為「職位應考」或由用人機關進行最後人力篩選（如從通過初試的考生中作篩選），不應由中央機關不問實質供需地統一分發（實質供需不僅指數目，也牽涉到各機關及各考生的具體特定需求），由用人機關與考生自由配對是最恰當的。當然，同時必須進一步限制內部人力市場之運用，減少考生的機會主義行為。