或許香港應實行「雙首長」制

在面對中港就2017年香港普選的問題處於膠著狀態，雙方各自看法無法得到對方的認同之下，筆者認為就算雙方其中一方贏了，問題也不會得到解決。如果北京硬要弄一個「假」普選，這不但得不到泛民支持，也無法建立未來特區行政長官的認受性(legitimacy)，影響特區政府的正常運作，回歸十多年來的公共治理問題的關鍵之一就是政府首長欠缺公眾認受性。縱然筆者不認為有普選就能解決香港的公共治理問題，這不是萬靈丹，但在香港人普遍的認知上，這是必要的先決條件。所以北京不給予香港人所普遍認知的「真」普選，其實於北京行使對香港的主權也沒有什麼好處。

但反過來，北京給予了香港「真」普選，問題是否就能解決？正如我在普選特首不可能「對抗中央」? 從「中央初選」到「港人初選」一文指出，如果佔領中環行動理念上確認北京中央仍有最終的特區行政首長任命決定權，進行實質審查，這仍會出現憲政危機。就算沒有出現這憲政危機，特區行政首長的政治效忠問題也會出現隱憂。

所以從長遠而言，假設北京政權沒有根本的改變之下，筆者認為香港應實行「雙首長」制。所謂雙首長是指，香港特區的最高領導人分成為：特區首長及特區行政長官。特區的「內部行（市）政」由特區行政長官負責，其透過立法會選舉中產生的多數派組成執政團隊，由團隊領袖擔任特區行政長官，類似議會內閣制的做法，體現了市民要的真普選。而特區首長則仍由北京所認同的「小圈子選舉」產生(不管是1200人，還是人大選舉產生)，五年一屆。特區首長是特區的最高領導人，但他不負責特區日常內政事務，僅負責對外（非外交）及中港關係事務。特區行政長官提出經立法會通過的所有重大決策仍需由特區首長簽署核可，但大部分情況僅是象徵性的。

雖說特區行政長官僅處理香港內政事務，但由於中港關係緊密，很多政策無法完全脫離與大陸的關係，所以香港特區仍應保留類似「行政會議」的組織，但改為處理特區相關對外及中港事務的諮詢協調工作。這會議是由特區首長主持，並由特區行政長官再加上特區首長委任的成員組成。相關中港關係事務，由特區行政首長在行政會議代表議會多數派及執行團隊在會議內進行協調決策，在達成共識後，相關大陸部分由特區首長向中央提出方案及中央溝通協調；相關香港部分待中央同意後由特區行政長官負責執行。

以上方案的優點是將香港人最關心的民生政策事務交由具政治認受性並由普選產生的執政團隊負責。當然，這實質上並不是普選特首，而是類似議會內閣體制，由國會多數黨執政。香港市民並非選特首，而是選執政團隊。鑑於過去香港實行類似美國行政／立法分立制度所產生政治僵局，筆者認為香港應採行議行合一的制度，這不單可避免以上的僵局，也可以使民選議員更能投入公共治理工作，不會成為永久在野黨。

另一方面，這制度並非變相搞「香港獨立自治」，與中央對抗，因為縱然特區首長仍應是由香港人擔任，但其為北京中央接受，甚至推舉的人選，也是無黨無派的。他有點像英國派駐澳洲、加拿大的總督，但特區首長是有實質統治權力的，不過在香港內政上相對被動，僅能主動處理香港對外及中港關係之事務，但這仍是具有十分關鍵之權力，並體現北京對香港的統治權威，即一國之體現。而特區首長的被動性也可以防止他濫用權力及涉入貪污，同時他也具有監督特區行政長官的責任。相對地，特區行政長官某程度上也是代表市民制衡特區首長之權力。

當然，這種制衡方式會否造成另一種特區政府治理癱瘓狀況？筆者並不排除這可能，但特區首長與特區行政長官若能恪守各自本分，互相尊重對方的憲政權力，理應不會出現治理癱瘓的狀況。而這憲政安排更能夠製造民選首長與中央之間的緩衝地帶，因為未來特區行政長官不用直接向中央負責，向北京述職的仍是特區首長。所以特區行政長官僅需要形式上對北京中央效忠，但不需要實質對北京效忠(註：即不用直接接受中央派予的政治任務，執行中央任務是特區首長的責任，所以例如牽涉到基本法第二十三條之立法，應是由行政會議商議，由行政首長提出議案交給立法會討論通過)。行政會議變成香港與北京中央的邊界扳手(boundary spanner)，協調中港之間的矛盾。

雖然是雙首長制，但這制度並不會增加選舉成本，因為選舉種類仍然不變：立法會及特區首長選舉兩大類。當然，立法會必須變成所有席位皆由直選產生；此外，在對執政團隊不信任之情況下，也會出現倒閣情況，繼而解散立法會重選，所以立法會的選舉可能會有不定期的情況發生。