台灣的行政類型: 學人、仕人、庶人、「德」人

上篇部落格文章提到要建立台灣的公共行政學本土理論。我就坐言起行，自己先寫一篇。

本文想從「為官者」來源及權力正當性來作分類。這裡所指的「為官者」是指廣義的國家機器中任何行使公權力參與治理過程的人，包括行政、立法及監察機關；也包括基層的行政人員，其在古代為「吏」員，非官員。

正如前文指出，台灣的歷史脈絡不同於美國，台灣的行政發展是沿襲中國的歷史發展，是先行政，後民主。而所謂「行政」又超越美國公共行政所指的政治／行政二分脈絡，即政治包括行政，行政也包含政治。所以美國恩庇制(patronage)v.s.功績制(meritocracy)縱然可類比台灣相關的用人方式及管道(如前者是政治酬庸用人；後者是考試用人)，但明顯無法完整反映台灣(華人社會)的歷史脈絡。其實恩庇制與功績制之二分也有著美國特殊的歷史因果關係，不能簡單套用到其他國家，包括台灣。

我認為台灣為官者應分為四類：學人、仕人、庶人、「德」人；也形成學人行政、仕人行政、庶人行政、「德」人行政。

學人是指學者、教授及高學歷人士。我一九九零年代在大學念書時，一提到台灣的政治，令人最深刻的印象是台灣的領導官員學歷都是很高，比美國都要高，很多博士教授當官。來到台灣，我親身體會到這種氛圍，就是「學而優則仕」。在西方國家，也會有不少博士教授當官，但其並非建基於上述「學而優則仕」的思維上。其實，在中國古代，學人與仕人是合而為一的，教育目的很大程度就是培養朝廷官員。所以我之前就很驚訝地發現，考試院曾經設想建立一套「教、考、訓、用」的一條龍政府人才培養政策。我心裡一直不以為然，但這反映了一種中國傳統「教育政策」的遺緒。無論如何，現代學人與仕人已經分流，但對很多學者及大學教授而言，為官仍是他們的「終極夢想」之一。有些是愛過過官癮；有些是基於知識分子報國之心，也有一些是為學以致用，不想待在象牙塔內．．．不論什麼原因，客觀現實就是在政府內的確有大量從學術界跳出來當官的人。他們縱然沒有經過公務人員考試，但社會一直寄予他們崇高的地位，他們為官的權力正當性是來自於社會對學者知識地位的尊重及認同。縱然學人的實務能力常常備受質疑，但學者在公共治理角色整體上是被官方所尊重(起碼比香港尊重千萬倍)或利用，有時行政機關會找學人做他們護盾，擋開外部政治干預或幫他們做政策背書。

仕人是指經正規途徑，即國家考試(尤如古代科舉)入仕的官員。他們是社會認為權力獲取的方式最具程序正當性的官員。縱然我們教科書會強調外國也是以競爭考試方式用人，與台灣無異。但當我們深入剖析後，會發覺台灣對「考試」的執著是遠超過其他國家，這種執著已經有點達到「神聖不可侵犯」的地步。縱然大家都知道通過這「考試」並不代表與工作能力之間能簡單劃上等號，我們仍需要透過工作過程管理達至「功績制」之理想，但正如我在「台灣的公務人員考試是另類「分贓制度」」一文指出，由於公務人員是稀缺性公共財，所以國家必須「公平分配之」，「進入」之管理比任何其他管理都來得重要。

有趣的是，雖然仕人已經有國家考試資格證書 (其他國家不會將公務人員考試作為一種資格)，但他們仍保留「仕而優則學」的傳統中國文化，攻讀碩士博士學位的官員十分普遍，有機會也想進入學術界，所以仕與學之間的連帶緊密，這也說明為何學人為官能具正當性或被官僚接受。

最慘的是庶人為官。所謂庶人在古代是指沒有任何朝廷賦予特殊身分地位的一般老百姓。在這裡也是類似的，學人有國家社會認同的學者身分；仕人有正式考試的認可身分。庶人為官，即他兩者身分皆沒有，但政府機關一直由於各種合理(如彈性用人或正式員額不足)或不合理(如酬庸)的原因進用沒有考試資格的人員，他們有時會被標籤為「黑官」，所以他們是沒有權力正當性的。這可類比於古代那些沒有經過正途入仕之人。就算不是賣官鬻爵 ，也有經過公開甄選，但這種「雜途」入仕一直備受社會輿論排斥。例如最近健保局及勞保局一些沒有經過公務人員考試（但有經過其他類型的考試）的金融雇員，機關企圖將他們在行政院組改後納入正式編制，但考試院反對，其理由僅就是他們沒有經過公務人員考試一項，並非他們的工作能力不足。這可回應上述台灣對「考試」執著性之論點。

最後一類是「德」人。德國人？有德行的人？非也，「德」人是指經過選舉政治獲得權力正當性的人，是現代「德」(democracy)先生的新興產物，所以我用引號來表示。它為庶人獲取正當為官開闢另一途徑。華人地區(不包括新加坡)僅有台灣可說是有「德」人為官，但沿襲了封建遺緒，這些「德」人不少變成尤如古代的皇親國戚貴族。這些新貴族認為有民意就有了不能質疑的權力，可以隨意指令仕人辦事，不顧法令程序。「德」人也包括民意代表，他們雖然應在立法系統中，但他們時常滲入行政系統中，所以應付民代各種不合理干預是仕人必須具備的能力之一。正如以上指出，為了對付政治干預，仕人會找學人來對抗「德」人。

「德」人、學人、仕人三者之間並非是純粹型，很多人是兼具多重身分。但四類行政是一種準階級關係，即「德」人處於最高地位，然後是學人及仕人，庶人則處在最劣勢。我相信這「四人」類型學可作為台灣公共行政生態的分析框架之一。

台灣公共行政學的發展問題 - 後發者的包袱

當一些後進國家(如東亞地區)在經濟上急速追上歐美先進國家時，我們會解釋此為後發者的優勢，即落後地區可以透過簡單移植先進國家的發展經驗而不需要慢慢摸索就能快速達至現代化。 但在其他領域上就不一定如此。

我來台灣已接近十一年了，進入公共行政學界也是差不多歲月。我慢慢掌握及投入到這領域，特別是台灣的本土公共行政學界。發覺台灣公共行政學最大的問題是「本土化」不足。「本土化」口號一直存在於台灣的公共行政學界中，但並沒有見到任何實質作為，關鍵問題是：他們所指的「本土化」是什麼？

我所理解學界之所謂「本土化」是指「去美國化」。問題是如何「去」？實現作為上我看不出任何有意義的「去」。或許有一些「非」美國來源的論述，例如以中國哲學應用於行政，講什麼佛學、易經與公共行政，這些都是太抽象、太脫離現實、太規範性，甚至接近玄學的論述。

我們會聽到實務界及學生說，公共行政理論與實踐脫離，將理論與實踐對立起來。好像在抱怨理論不切實際或太理想，公共行政學沒有用。問題是：公共行政的理論並非來自空想的，也是來自實踐的，不過台灣所學的大部分是在美國脈絡下之實踐。這反映了一個問題，就是沒有人從台灣的經驗歸納理論出來。我們僅有「借來」的理論，而沒有本土理論。所謂本土理論並非指上述那些行政思想家所討論的規範性理論，而是從台灣經驗實踐中建立有系統的知識，不是簡單的歷史描述或一些本土的概念用語。例如台灣公共行政學界自稱在人事行政上較能本土化，但在我看來，這所謂本土化僅是一些零碎的概念，並沒有理論可言。

所謂本土化的理論是指，相對於美國或西方國家，我們有什麼不同的經驗，並從這些經驗中建立有意義的構念(construct)及論述。這種理論之意義是在於一種自我認識及反省。例如，當Herbert  Kaufman說美國公共行政三大互相競爭的核心價值是代表性、政治中立及行政領導時，那麼我們呢？肯定不是美國這三個，但從來沒有人問這問題！根據我膚淺的初步分析，美國的公共行政與台灣是有很大的區別，其中一項根本的區別就是美國是先民主，後行政；台灣是先行政，後民主。在這歷史脈絡下，台灣其實較接近歐洲的情況，即台灣一直是一種「仕人行政」(Mandarin administration)，即為（事務）官者是兼領政治及行政工作的菁英，政治／行政從來沒有二分，民主化並沒有根本改變這結構，因此幼嫰的民選政治家與根深柢固的仕人之間就會自然產生一些美國不會存在的行政價值衝突。但這猶如「大象在室內」那麼顯眼的現實並沒有反映在我們教科書中！！因為我們的公共行政學界並沒有做由下而上的經驗歸納工作，並將美國公共行政理論變為一種「硬知識」，奉為圭臬。

或許，台灣公共行政學的從一開始就站在一個誤點上，即將它視為一種純應用性學科，有點兒模仿將普遍性（沒有國界）的自然科學理論應用於工具發展上；所以台灣也照樣地將美國理論套用到本土上。但這是錯誤的，因為公共行政並不是自然科學。公共行政也需要理論，需要從本土脈絡下產生之理論。

美國的經驗現在變成我們的包袱，是後發者的包袱，我們的思維構念被外來觀念過度引導。我們一直找外國的流行時裝穿，但時常發覺衣不稱身。其實，我們應該先脫光光，照照鏡子，多瞭解自己的身材吧！最近聽說僅發展二十多年的中國大陸公共行政學術界已開始鼓吹發展本土理論，我也看到一些實際行動。那麼台灣呢？