唯意志論與公部門績效管理

上一篇網誌文章提及「中國例外主義」，讀者可能會誤解為中共時常掛在咀上的「中國特色」或「特殊國情論」（意味著不會接受西方的觀念價值）。非也！我想強調的是其他國家無法複製中國的制度空間及經歷，（正如其他國家也無法複製美國一樣），但並非不能用通則性理論解釋中國，或者說我們需要納入中國個案來建立更為通則之理論。（其實現在很多所謂通則理論僅是以美國經驗研究為基礎。）

我大學時代是讀中國研究的，所以是一種區域研究的思維。但當我在碩士博士階段，以至進入大學工作時，慢慢轉進「學門研究」(disciplinary study)後，就發現中國並非那麼特殊，很多現象本質上可以從一般理論中找出答案或解釋，或者很多現象也會在其他國家出現，只是傳統中國研究學者沒有多加利用或比較，或者學門研究者容易受中國的自身話語所迷惑，以為中國真的很特殊，其實我們只是欠缺一些與外國經驗之接軌而已。一些中國大陸學者（特別是沒有出國留學的），常認為中國自身的特殊性，西方理論無法套用解釋，需要建立自己的中國理論。

我本身並不反對依中國的經驗建立理論，但其最終仍應與國外理論經驗做對話與銜接，變成通則理論之一部分，以及修改（西方或美國主導的）通則理論。這思維之前提是「人就是人」，就算是不同國家或種族，人性基本上是一樣的，之所以出現「同一時空」下各族群或國家之差異是因為一些外在條件與過去經驗（學習）之不同所形塑的認知與反應之落差　－　現在一般通稱為文化差異。

然而，有時細心檢視一下，各國之差異只是程度，而非本質，很多觀念都有異曲同工之妙。以公部門績效管理為例，這種由西方國家觸發的新觀念，其實只是過去政策執行理論之變種而已。這話語在一九九零年代初引進中國大陸，成為新的時髦管理術語，但在公部門實際操作上只是將一直沿用的幹部目標責任制與改革開放所使用的承包制轉化為當今之作法，其並非模仿輸入外國的觀念（如西方理論強調利用績效衡量資訊於政策學習與公共決策上，西方國家之實際做法也不會要求專業部門承擔大量政治性「共同指標」（如黨建與維穩））。

然而，西方與中國績效管理實際運作之效果並沒有很大差異。中國自古以來都不太重視政策執行之管理（知識），所有的政策只問目的，不問手段。這背後假設是：只要有意志，什麼事情、什麼上級命令都可以辦成；完全不計較手段的副作用及道德性，上級也不提供手段，甚至沒有資源，「自己想辦法完成任務就是」（特別是非經濟的社會政策）。中國大躍進時代的「人有多大膽，地有多大產」可說是這種唯意志論的最佳縮影。現在離大躍進已經接近六十年，但這種心態仍然潛藏在中國公共治理的每一個角落，而當權者一直沒有反省這種上千年之問題。

縱然中國有上述的特殊性，但西方的公部門績效管理理念也沒有差很遠。他們也講"what gets measured gets done" (衡量什麼, 什麼事情就會被辦妥)。這不是跟上述的唯意志論有異曲同工之妙嗎？著名英國公共行政學者Christopher Hood一早就指出，當今西方的公部門績效管理效果只是前蘇聯計畫經濟（指標管理）之翻版而已，績效管理產生很多上有政策，下有對策之行為扭曲現象。

在這方面，西方與中國不同之處是，西方相對對公部門績效管理之問題有較多的反思及批判（如利用Goodhart's law[when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure]來批判指標管理的禍害）。相對地，中國大陸學術界仍甚少出現相關之批判（或許不敢），很多人追捧熱衷相關工具之開發，有些則認為只要弄對指標，就能解決問題。

昨天我與中國大陸一位學者討論公務員研究之問題。他認為領導幹部選拔是最重要的焦點所在。我不會否認這是重要的議題之一，但我更看到，中國大陸忽略了基層幹部或公務員隊伍的管理與結構問題。中國大陸的政府領導幹部有如民主國家之政務官，每幾年就要換屆一次，但實際日常運作政府、面對群眾的是基層公務員，他們的專業能力、工作理念、操守皆維繫著機關的工作表現，影響國家與社會之關係。這些人有如古代的胥吏，對日常業務與地方情況甚為熟悉，他們往往是政策管理推動成敗之關鍵，他們素質操守不好，會破壞政府的施政。我們不應期待依靠空降來的領導幹部，每次透過個人領導能力（魅力）來駕馭整頓　（當有能力的領導被調走後就恢復原狀）。

現在大陸已實行公務員考試錄用制度，這是正確的第一步，但基層人員專業化程度仍有待加強。昨天，跟香港（但他不是香港人）另一位教授經深圳口岸出入境，他就說香港與大陸邊防人員就是感覺不一樣，香港的就是比較professional。我是同意他的看法。雖然我批評回歸後香港公務員改革停滯，但的確他們仍保有殖民時代遺留下來的特徵，「相對冷漠但專業」，而大陸的雖然比以往態度好很多（因為開始有很多工作表現監控），但工作不規範仍然很普遍。光靠外在的績效指標管理是不足的，內在的專業價值培養以及合理的行為誘導［不要只用法家的高壓手段］是中國大陸公務員管理欠缺之部分。

這觀點同樣適用於臺灣，如果公務人員制度不做改革，再多十次政黨輪替也沒用。這也說明為什麼我們要研究公共行政（改革），不光看憲政改革。
　　

如何破解「中國迷團」

我十多年前所寫的博士論文是以國家／社會關係角度分析中國民營企業之發展，並以中國的高科技產業為個案分析。當時我的結論是頗為樂觀，認為民營高科技產業之發展，就算與政府機關有密切的網絡關係，但其並非依賴政府資源或與官員的密友關係以獲得起飛。由此，我相信中國私部門的發展將越發具有自主性及壯大，市場力量將發揮更為重要的作用，就算政府的高度涉入不必然與市場發展互相牴觸。

然而，我畢業後之十年，中共卻採取「國進民退」政策，民／私營企業發展看似仍然十分艱困，大學業生的出路仍多以公部門為優先選擇。我的樂觀預期似乎沒有實現。

2012年習近平當政後，中共似乎採取比胡溫時代更為保守的政治路線，對公民社會極之打壓。如果公民社會發展與私部門經濟發展成正比的話，民／私營經濟按理只會是國營經濟之附庸或「統合主義」(corporatism)關係下之打手，應該不會太有活力。

但吊詭地，在這幾年政治氣氛緊縮下，私部門經濟卻突飛猛進，特別是高科技產業，騰訊、阿里巴巴不單變成廣為世人所知的大企業，而且改變了中國人的生活模式，最明顯是網上支付發展與物流業發展。這些新興企業並不是南韓那些政府在背後扶持的大財閥(Chaebol)，他們並非靠政府獲取成功，而是靠創新與市場。為何如此突破會在這幾年發生呢？我上次去武漢做田野研究時，已經是2013年了。當時，中國大陸社會仍明顯地落後，但近年香港與台灣卻反而被瞧不起, 變成華人的「落後」地區。剛聽說, 近年大陸人報考公務員的人數已經下降, 因為民眾改變認知, 認為創業是具吸引力之選擇。

政治極端保守專制伴隨官僚腐敗，與經濟開放活躍且不可否認中共採取民本主義的公共政策途徑，這種矛盾並存局面可說難以現存（西方）理論解釋之「中國迷團」(China puzzle)。

但從中國歷史來看，這並不是十分異常。皇朝積弱、官僚腐敗與科技進步商業發達並存正是宋代的特徵。古代開明專制的皇朝對政治異議者皆十分殘酷，但也不乏重視民生的政策；而當君主不斷整肅吏治時，官場仍普遍腐敗，就如清代康熙與雍正帝時期。

如果美國政治體制的成功演化運作與十九、二十世紀經濟飛躍，成為世界一哥是「美國例外主義」(American Exceptionalism) 的話，那麼中國的演化也可以說是「中國例外主義」，即不可以用常理預測中國的發展，其他國家也無法複製。

上述政經矛盾並存的格局代表了兩者不必然帶有正相關或因果關係。如果美國的經濟霸權是奠基在廣闊的國土與豐富資源，以及不斷的外來移民帶來之活力；那麼中國也同樣有遼闊的國土以及比美國更龐大的人口。這可以讓新技術在單一經濟體且規模經濟支撐下快速成長（最明顯是大數據之處理能力躍升）。國家或政治在這經濟起飛過程中並非扮演主導的角色，雖然國家政策不會窒礙私部門發展是必要的，以及國家投資基礎建設是有輔助作用的（如鐵路網絡）。

毛澤東時代中國經濟沒有發展起來之原因是戰後之落後生產力，且採取錯誤的社會主義計畫經濟路線。但經過三十多年改革開放後，民間普遍累積大量消費力，加上高等教育迅速發展下培養的大量各類領導與技術人才，最後所等待就是具前瞻性甘冒風險的企業家組合各種一早已可備用的資源，及利用這龐大的市場來觸發這爆炸性的突破。這幾年的突破性發展或許正是充分的條件累積，加上企業家打開了機會之窗所造成的。

當然，中國企業家當中不乏深度鑲嵌(embedded)在政治網絡的紅頂商人，但新崛起的產業之所以成功並非其依附在這網絡上。於此，我並不認為這些新興企業家是「政治邏輯」的延伸。不必要如某些媒體分析般將所有東西泛政治化（某企業家與什麼中共政治派系關係十分密切）。誠然，你不找政治，政治仍會找上門。依中共的統治邏輯一定會將所有「成功者」與「社會菁英」吸納到體制內，防止他們與中共為敵。但這不代表被吸納者就會與中共劃上等號。

雖然我不敢妄斷被中共吸納的民間企業會否失去活力，最近的榮景只是曇花一現；但肯定的是，不論私部門如何壯大，他們不可能如其他民主國家般反過來吸納政權，將國家變成「資產階級的代理人」。這或許是這種「自由威權體制」(liberal authoritarianism)之優勢所在。

以上之分析最終想指出，當我們（特別是港台人士）對中國的發展充滿矛盾心情時，不應將中國視為一個單一行動者，因為這很容易將自己與任何來自中國的事物對立化。就算政治一元化，但中國的社會思想面貌已日趨多元，甚至比港台多元，這不是中共政治緊縮政治政策一下子可以逆轉的。