台灣公共治理的三大核心問題

如果香港現階段的公共治理(public governance [香港習慣稱為「公共管治」])問題的關鍵是民主缺位，那麼台灣呢？台灣已經有民主了，但公共治理並沒有因為有了民主就自然水到渠成，反而使公共治理變得更為複雜，難以操作，而這也涉及社會文化及過去制度累積因素與（選舉）民主制度結合產生的化學作用，產生一些與西方民主國家不一樣的治理問題。

簡單而言，我認為台灣的公共治理的核心問題有三個：過度政治化的治理、欠缺專業主義及欠缺法治精神。這三個問題是互相扣連，也互相強化。

公共治理必然是「政治的」，這是後實證主義者所主張的。但這裡所謂「政治」是指政客及民眾習慣利用制度以外手段來達到自己的目的，民意代表恣意使用權力干預行政運作，這在台灣早已見怪不怪，民意代表一直停留在「威權過渡民主時期」的意識，認為他們有正當性無界限地干預行政運作，以服務選民為名，侵犯正當的行政權力，利用預算審批權要脅機關屈從。民眾為求便捷，也習慣利用民意代表向行政機關施壓，使民意代表干預行政更具正當性。而民選官員及政務官員同樣濫用權力，過度干預基層行政運作，甚至按插人員至基層，作政治酬庸（政務員應有自身幕僚的人事權，但不應擴至機關基層）。

簡單而言，政治與行政責任界限不明，而導致所有問題都傾向政治化解決。政治化解決即是沒有標準的治理，看誰的權力手腕夠強，誰就贏。行政問題常常不能以內部化的自我糾正機制做調節，或非政治的外部化機制處理，如國外的ombudsman(香港稱為「行政申訴專員」)。

你可以說，政治化的公務人員是有高度回應性的(responsiveness)，這可能是一項優點，特別相對於很多西方發達國家而言，我認為台灣的公務人員對民眾的回應性是非常高的。但從專業主義角度看，回應性也可以是負面的。當公務人員僅屈從於政治壓力時，公務人員就會失去專業視野，唯唯諾諾。我曾看過一篇現已退休的台灣公行學者在1980年代末所寫的文章，指出民主化後，台灣應進入「技術統治」(technocracy)的世代。這評論意味著，他認為在威權時代，黨國體制下，政黨意志駕馭著專業。但諷刺的是很多西方研究者卻認為台灣1970-80年代的經濟起飛，是在國家相對自主性的(state autonomy)條件下，由技術官僚主導發展所帶來的結果，即「發展型國家」(developmental state)理論。現實卻是民主化前夕可能是台灣「技術統治」的最高峰。

或許，台灣過去的技術官僚並不代表一種專業自主性，台灣從來沒有建立如西方民主國家公共行政的專業自主性。這專業自主性有兩個層次：1)抗拒政治干預；2)專業職能。我們可以看到西方公部門文化是公私界線分明，公職權力是依正式權威(formal authority)界定，專業官僚也敢於對上級講「逆耳之話」而不用有後顧之憂。而正因為台灣沒有經歷這專業主義(professionalism)之建立階段，又經歷長期的威權主義後快速進入民主時代，再加上1990年代後消費主義式的「新公共管理」(New Public Management)興起。這些歷史偶然因素集合促成了一般稱之為的民粹主義。我在這裡稱之為「民主威權主義」。跟以往黨國體制一樣，如果公務人員過去是屈從於黨國威權，現在他們也是屈從於民眾情緒的威權，失去理性判斷。

此外，我在過去的文章不斷提及，台灣公務人員的專業能力不足。所謂不足是在於基層公務人員流動性過高，特別是行政職系，這種相對欠缺入職前專業訓練的職務。這種職務需要穩定的人員，慢慢熟習職務，提升工作品質。但我發現很多機關基層的承辦人員幾個月就換一次，遇到工作不如意或壓力太大（所謂爛缺）就尋求遷調（找好缺），甚至辭職不幹。試問工作怎會做好。所以某些職位普遍存在「退縮行為」(withdrawal behavior)。近年人事機關開始玩所謂「核心職能」(core competence)概念，但若核心職能只聚焦在職務，而無法落實到「人」本身，根本就沒意義。若公務人員因主動或被動地頻繁調遷職務，根本不可能建立專業職能。

最後，政治化的治理也跟欠缺法治精神有關，這裡所謂「法治精神」是廣義性的，是指對既定遊戲規則的遵守。不論政客、官僚及民眾都不太守規矩。規則定出來（特別是管制性的規則）純粹是形式多於實際，大家都期待規則可以不適用在自己身上，即比較行政學者Fred Riggs在1960年代對發展中國家行政運作批評所指的「形式主義」(formalism)。政府常常定出一些表面漂亮嚴謹，但實際不可行的制度。過了五十多年後，這批評對台灣仍然有效。明文制度外仍有一大堆潛規則，政治壓力或人情壓力皆常常蓋過規則本身；要不然，就是想盡辦法鑽空子，繞過規則辦事（所謂彈性處理）。執法上的「情理法」將「情」放在優先，所以大家都不尊重制度。我們可能有法治制度，但大家卻沒有法治精神。

所以，台灣的公共治理問題顯然不僅在形式制度硬體上，更在於社會觀念及文化等軟體上。我們有必要重塑治理文化，但這涉及更高層面的社會文化及觀念，也牽涉國家與社會關係的重塑。究竟國家是我們的父母嗎？還是如西方的契約關係呢？若是前者，我們可預期現在已成形的民主式「奶媽國」將進一步擴張。否則，我們有必要就國家責任重新界定，不應無限制地擴大國家責任。