台灣公共治理的三大核心問題

如果香港現階段的公共治理(public governance [香港習慣稱為「公共管治」])問題的關鍵是民主缺位，那麼台灣呢？台灣已經有民主了，但公共治理並沒有因為有了民主就自然水到渠成，反而使公共治理變得更為複雜，難以操作，而這也涉及社會文化及過去制度累積因素與（選舉）民主制度結合產生的化學作用，產生一些與西方民主國家不一樣的治理問題。

簡單而言，我認為台灣的公共治理的核心問題有三個：過度政治化的治理、欠缺專業主義及欠缺法治精神。這三個問題是互相扣連，也互相強化。

公共治理必然是「政治的」，這是後實證主義者所主張的。但這裡所謂「政治」是指政客及民眾習慣利用制度以外手段來達到自己的目的，民意代表恣意使用權力干預行政運作，這在台灣早已見怪不怪，民意代表一直停留在「威權過渡民主時期」的意識，認為他們有正當性無界限地干預行政運作，以服務選民為名，侵犯正當的行政權力，利用預算審批權要脅機關屈從。民眾為求便捷，也習慣利用民意代表向行政機關施壓，使民意代表干預行政更具正當性。而民選官員及政務官員同樣濫用權力，過度干預基層行政運作，甚至按插人員至基層，作政治酬庸（政務員應有自身幕僚的人事權，但不應擴至機關基層）。

簡單而言，政治與行政責任界限不明，而導致所有問題都傾向政治化解決。政治化解決即是沒有標準的治理，看誰的權力手腕夠強，誰就贏。行政問題常常不能以內部化的自我糾正機制做調節，或非政治的外部化機制處理，如國外的ombudsman(香港稱為「行政申訴專員」)。

你可以說，政治化的公務人員是有高度回應性的(responsiveness)，這可能是一項優點，特別相對於很多西方發達國家而言，我認為台灣的公務人員對民眾的回應性是非常高的。但從專業主義角度看，回應性也可以是負面的。當公務人員僅屈從於政治壓力時，公務人員就會失去專業視野，唯唯諾諾。我曾看過一篇現已退休的台灣公行學者在1980年代末所寫的文章，指出民主化後，台灣應進入「技術統治」(technocracy)的世代。這評論意味著，他認為在威權時代，黨國體制下，政黨意志駕馭著專業。但諷刺的是很多西方研究者卻認為台灣1970-80年代的經濟起飛，是在國家相對自主性的(state autonomy)條件下，由技術官僚主導發展所帶來的結果，即「發展型國家」(developmental state)理論。現實卻是民主化前夕可能是台灣「技術統治」的最高峰。

或許，台灣過去的技術官僚並不代表一種專業自主性，台灣從來沒有建立如西方民主國家公共行政的專業自主性。這專業自主性有兩個層次：1)抗拒政治干預；2)專業職能。我們可以看到西方公部門文化是公私界線分明，公職權力是依正式權威(formal authority)界定，專業官僚也敢於對上級講「逆耳之話」而不用有後顧之憂。而正因為台灣沒有經歷這專業主義(professionalism)之建立階段，又經歷長期的威權主義後快速進入民主時代，再加上1990年代後消費主義式的「新公共管理」(New Public Management)興起。這些歷史偶然因素集合促成了一般稱之為的民粹主義。我在這裡稱之為「民主威權主義」。跟以往黨國體制一樣，如果公務人員過去是屈從於黨國威權，現在他們也是屈從於民眾情緒的威權，失去理性判斷。

此外，我在過去的文章不斷提及，台灣公務人員的專業能力不足。所謂不足是在於基層公務人員流動性過高，特別是行政職系，這種相對欠缺入職前專業訓練的職務。這種職務需要穩定的人員，慢慢熟習職務，提升工作品質。但我發現很多機關基層的承辦人員幾個月就換一次，遇到工作不如意或壓力太大（所謂爛缺）就尋求遷調（找好缺），甚至辭職不幹。試問工作怎會做好。所以某些職位普遍存在「退縮行為」(withdrawal behavior)。近年人事機關開始玩所謂「核心職能」(core competence)概念，但若核心職能只聚焦在職務，而無法落實到「人」本身，根本就沒意義。若公務人員因主動或被動地頻繁調遷職務，根本不可能建立專業職能。

最後，政治化的治理也跟欠缺法治精神有關，這裡所謂「法治精神」是廣義性的，是指對既定遊戲規則的遵守。不論政客、官僚及民眾都不太守規矩。規則定出來（特別是管制性的規則）純粹是形式多於實際，大家都期待規則可以不適用在自己身上，即比較行政學者Fred Riggs在1960年代對發展中國家行政運作批評所指的「形式主義」(formalism)。政府常常定出一些表面漂亮嚴謹，但實際不可行的制度。過了五十多年後，這批評對台灣仍然有效。明文制度外仍有一大堆潛規則，政治壓力或人情壓力皆常常蓋過規則本身；要不然，就是想盡辦法鑽空子，繞過規則辦事（所謂彈性處理）。執法上的「情理法」將「情」放在優先，所以大家都不尊重制度。我們可能有法治制度，但大家卻沒有法治精神。

所以，台灣的公共治理問題顯然不僅在形式制度硬體上，更在於社會觀念及文化等軟體上。我們有必要重塑治理文化，但這涉及更高層面的社會文化及觀念，也牽涉國家與社會關係的重塑。究竟國家是我們的父母嗎？還是如西方的契約關係呢？若是前者，我們可預期現在已成形的民主式「奶媽國」將進一步擴張。否則，我們有必要就國家責任重新界定，不應無限制地擴大國家責任。

新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度嗎?

對問題認知的不同往往是產生互相誤解，甚至衝突之源頭。我時常在課堂上舉一個台灣與國外不同認知的簡單例子，就是檸檬是什麼顏色？如果你叫台灣小朋友畫一幅檸檬的圖畫，他們會用綠色畫，但其他國家的小朋友（包括香港）往往會用黃色畫。因為台灣市面售賣的本土檸檬都是綠色的。而進口的黃色檸檬，在市場會標示它們是「萊姆」。台灣人會說黃色是萊姆(lime)，不是檸檬。當然其他地方的人一定不會同意這說法。（台灣網絡有解釋說不應用顏色來分辨檸檬和萊姆，因為兩者在未成熟時都會是綠色，成熟後變成黃色，但這說法對我來說不具說服力）

以上檸檬是黃是綠只是一個小問題，但也反映出一種觀念如何在社會化過程中植根在我們的認知中（這雖然是植物學問題，但大部分人都不是這方面的專家，所以他們是靠日常生活接觸來認知這問題，故也是社會化的一部分）。由於我不是在台灣成長，所以所受社會化過程不同，對很多事情的理解認知都有所不同，但我會盡量理解及適應這裡的認知及看法。檸檬顏色的標準答案是綠色我也可以接受，但你說新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度，我就必須反駁。

近年我在不同場合及文章中都批評台灣的公務人員制度欠缺專業化，人員流動率過高，應該限制公務人員的調遷行徑，強化公務人員的專業化，不應讓他們自行亂跑。很多公務人員聽眾聽了後不以為然，認為這會窒礙公務人員的職涯發展。最近，兩次聽到一個論點就是：新加坡也是如此的。真的嗎？我想這是一個天大的誤會。

新加坡的公務員制度是繼承英國殖民時代遺留的系統，跟香港頗為相近。台灣公務人員所認知的與台灣相通的「通才性」部分，即會在不同部門輪調的官員，僅為所謂Administrative Officer而已，即香港人熟悉的AO(俗稱政務官)。在新加坡官方用語上稱這部分為administrative service 。但請台灣的公務人員不要誤會，這些administrative service 與AO不是台灣的行政職系公務人員，這些人員比較類似台灣近年一直想推動，但不果的「高級文官團」。根據資料顯示，新加坡的AO僅有約270人，由public service commission招募進用，其餘全國60,000多名公務員皆由各部會(ministries)自行進用，且他們的未來職涯發展大部分僅侷限在該部會，不會流到別的部會，遷調侷限性很大。新加坡的官方網頁寫道：Most of our 60,000 civil servants are recruited by the Ministries they join and stay in those Ministries for their whole career. But there is room for cross-posting among Ministries if the officer applies for a transfer and the parent and receiving Ministries are agreeable to the change.

其實，行政院人事行政局曾經在2008年到新加坡做過相關當地公務員制度之考察，其報告說明與上述一致。如果台灣的公務人員有仔細閱讀這報告，理應不會誤會。但我相信台灣一般讀者並不理解什麼是AO（可能會望文生義，以為是指如台灣一般機關的行政人員）。報告介紹文官職級部分都集中在AO部分（報告稱之為「行政官職」），很容易使讀者誤解。不過，報告很清楚指明，新加坡公務人員大致分為兩大塊。AO以外的是「一般職務」，報告是這樣寫著：除了「行政官職」，其餘一般職務多係授權由高級人事委員會（senior personnel board），依據職位空缺與公務需要，擬定進用公務員計畫，經公共服務委員會會同公共服務署審查同意後，於政府公報、一般報紙及政府部門的訊資網上公告，公開招募。新加坡公務員的遴選方式至為簡便，僅經過「資格審查」及「面試」，即決定進用人選，並無我國公務員考試慣用的筆試程序。

這些不用經過如我國國家考試進用，但不能隨便亂跑的才是新加坡公務員的主體。補充一下，在中央部會機關的官員才叫civil servant，其餘在法定委員會(statutory boards)下的人員只能稱之為public servant。所以新加坡的公務員制度跟台灣的其實很不同。

經過我以上解讀，大家應該理解新加坡政府並非如那些誤解認為，跟台灣的通才性制度一樣。我們可以爭辯台灣應採行更為通才性，還是更為專業性的公務人員制度。但支持前者的人，不應以新加坡為例。你們搞錯了。