現今要 accountable 最好就是有「水晶球」: 泰利颱風的啟示

雖然上文指出，accountability as active/subjective responsibility 強調公務人員的「當責」這種基於德道驅動的積極作為，但最終關鍵仍是 accountability holder 是否對 accountable holdee 感到滿意。由此，accountability其實是一種「期望管理」，即服務提供者是否能使民眾滿意，符合他們的期待。但如果民眾對政府期望要求過高的話，「當責」的政府一樣是不討好的政府。

剛襲台的泰利颱風，對台灣並沒有造成很大的破壞，應該是一件好事。但由於負責預測天氣的氣象局大大高估了颱風所帶來的雨量及影響，結果仍是被媒體及民眾砲轟。雖然是高估了破壞程度，但如果沒有造成重大人命傷亡，為什麼還要砲轟氣象局？看來有部分是經濟原因，因為對颱風的高破壞預期，使很多商業活動要暫停，帶來經濟損失。另外，由於高的警戒規格，也為民眾帶來一些生活上的不便。簡單而言，就是政府沒有給予民眾「準確」訊息，造成民眾「不必要」的恐慌及損失。

但在泰利颱風這事件上，問題其實並非政府有沒有給予民眾「準確」的訊息，它根本不可能給大家「準確」的訊息 (應該說是「應驗的預言」)，但大家往往以「結果」來判斷政府做事的表現得失，有點像賭博擲骰子，一定要「買大開大」，「買小開小」這才算做「對」事情。換句話說，一個accountable的政府就必須要有「水晶球」才行了。

著名的英國公共行政學者Christopher Hood在1991年發表的經典論文A Public Management for All Seasons?就指出，公共行政存在三套核心價值，其中Lambda-type value就是要維護社會的安全，預防災難危機。為此，政府行為上會加大保險係數，儲存大量後備資源。簡單而言，政府要做到以防萬一。所以在面臨泰利颱風鮮有的路徑，而且是罕有地從西面進入台灣領域，氣象局在預測上加大保險係數實是合理，也是「盡責任」之表現。但好像「盡責任」並不是民眾的要求，「買中」才是民眾所要的。


說穿了，民眾已經將政府簡單化為一個「服務提供者」而已，其下屬的氣象局是賣「天氣預報服務」，就像算命服務一樣，要算得準才算棒。今天報章報導地方政府已開始找民間氣象專家做預測，認為他們沒有官方包袱，提供更客觀準確的預測。的確，非官方的氣象專家不會顧慮太多，最主要是他們不需要直接面對群眾，向他們交代，受輿論壓力，壓力實集中在做最後決策(要不要停班停課)的政府首長上。

這次颱風以及過往類似的氣象預測事件某程度表明了，氣象局或許不應直接向外交代　(externally accountable)，它僅應作為政府決策機關的幕僚，減少因政治課責交待所造成對其專業獨立性之損害。

Accountability 與 Responsibility 的微妙關係

在我的部落格文章中，最多人閱讀的文章是「Accountability不只是問責」，反映不少人對這概念的關注。經近日再深入閱覽相關文獻及思索後，我想作一些延伸討論，特別是Accountability與Responsibility之間的關係。

正如前文指出，Accountability與Responsibility並非同義詞，不過兩者關係十分密切、重疊，卻又十分弔詭。要求某人accountable，首先他必須responsible，即他是基於自由意志接受任務，並接受其所衍生的責任；但我們會聽到批評說：某人accountable but irresponsible。既然being responsible 是being accountable的前題，為何會有accountable but irresponsible。問題是前者的responsible跟後者的(ir)-responsible是有著不同的涵意。

前者的responsible僅是指對事前「被賦予」的責任或目標之履行，並能依既定程序要求對其所作為作出解釋。這種accountability 可理解為accountability as passive/objective responsibility。但就算「作為者」的行為符合所有既定政策及規定，但不一定符合(公眾的)期待。這便是上面所指的irresponsible。例如香港特首曾蔭權最近因其「豪華」外訪被輿論詬病，但由於他的作為可能沒有違反既有規定，所以他仍然可能是accountable，但由於他不符合大眾的期望，而且這豪華的花費是明顯不必要的，所以他的花費決定是「不負責任」。

這種「不負責任」可能是由於事前被賦予的責任有漏洞或不明確，也可能是被賦予的責任在某些情境下是會違背公共利益，例如大陸地方政府被賦予追求GDP增長的任務時，他們常常會犧牲環保及其他重要社會價值。

那麼如何避免以上的情況？其實accountability as passive/objective responsibility是一種外部施加的機制(參看上圖)。在這機制下，要擔當好的accountability holdee只需要「盡本份」、「不犯錯」、「服從命令及規則」就可以了。但從積極面出發，這是不夠的，所以近年對accountability概念開始有不同的解讀。有台灣學者引進西方商業理論之發展，提出「當責」概念來演繹accountability。所謂「當責」就是指「當責不讓」的意思，冀求組織成員不僅「盡本份」，更要額外付出努力使組織變得更好。驅使組織成員如此作為的力量來自他們對工作的「歸屬感」(ownership)，所以「當責」不是純粹外部施加的壓力，它更多是內在心理之驅動力。

其實公共行政也有類似的理論，即謂accountability as active/subjective responsibility。公務員會基於(公共)道德責任來履行職責，不會盲目服從上司及規定，能隨機應變彈性地處理事情，促進公共利益，即會適當地行使裁量權。

當然，公務員純粹基於自己的道德責任感來履行職責，會是十分危險的，就算不是基於自利之原因，也有可能出現responsible but not accountable，例如濫用權力、執法過當、浪費公帑．．．。所以必須以事後的評估來決定公務員的決定及作為是否符合公眾期望或公共利益(參看上圖)，這才是完整的accountability as active/subjective responsibility。這機制之正當性是立基於一項重要前提，即真心為「公」的公務員，就算有抗命及違法的舉動，其任何決定及作為應經得起事後的公眾檢驗。