相對於很多國家，我國政府一直以來都十分尊重及重視學術界對公共政策與治理的意見，也建立不少管道來吸收學者建議及研究成果來支援公共政策之制定，學界對政策制定之影響力是不容低估的。同時，我們必須承認現存的官學合作模式及效果是有其侷限性。縱然雙方存在頻繁的互動，但官方與學界對不少政策是存在分歧的，雙方在某些議題上存在太多成見或偏見。除了意見性的分歧，立場及利益因素進一步拉開大家之距離，使雙方在不少議題上欠缺實質的交集及對話。本人認為，官學合作與協力應該是以一種「共同政策學習」作為出發點，跳脫現在「工具性」及「形式性」的合作，締造雙方的共同成長，並促進政策共識及正面的政策變遷。
文官制度是在各類政策學習中處於一個特殊地位。首先，相關文官制度之政策並非直接影響社會民生經濟的政策，所以一般民眾縱然有看法意見，但欠缺足夠的動力來驅動政策轉變，而實質上一般老百姓與文官制度之間是存在距離。前者對文官制度只存在經輿論形塑後產生的印象直覺，對日常與官僚的個別化互動所引起問題或摩擦，民眾甚少會聯想到人事組織制度，而多聯結到個人、各專業業務或政策本身，聯結到執政者的領導管理問題。他們沒想到問題本質可能跟我國的文官制度有關。其次，臺灣民眾普遍視考試任官為一種「國民基本權利」(類似一種
[稀有性] 公共財)，所以文官系統與國民之間存在著一種微妙的關係，任何觸動到文官制度的根本性改革
(如改變考選制度) 都會牽扯到「國民權益」，而變得舉步維艱；然而，任官不僅是「權利」，也是「責任」，而且是聯繫到公共利益，政策成敗的責任。民主化所建立的政治責任制度不足以保證「善治」(good
governance)。政府的效能很大程度建基在良好的文官制度，其是所有公共政策推動的基礎建設之一。
1.
現況分析
跟其他政策領域一樣，學界影響文官政策主要可分為直接與間接兩大類。直接的可依影響力分為高、中及低不同的層次。高層次是指學者借調到政府機關當人事類決策官員(如考試委員、人事長)，將其知識主張直接帶進政府，透過官位的正當性及權威來加速改革。這方法雖然是最快速直接，但學者當官基本上已改變了身分，已不是官學合作，而是「學」融入於「官」。學者在這情境下會涉及個人利益，也容易因職務立場的要求而被機關「吸納」，不容易自由發揮或必須「更換腦袋」。縱然這使學者能「第一手地」理解政策運作，在未來將經驗帶回學院，但他們的「局內」身分未必能使其更客觀地製造「知識」，協助官學交流。最重要的是，學者當官本身是執政者的「政治運作」，目的並非是建立系統性的官學協力合作。如果真的達至一定的學習交流，也只是副產品而已。
以上是學界影響文官政策的直接模式，而間接模式大約有兩種：第一是官員的進修訓練；第二是官員閱覽學者的論文。這裡所指涉的間接是指學者在非刻意的情況下影響官員思想。我國文官在進修訓練時，常常會接觸到學者，學者必然會將一些自己的看法灌輸給文官。當官員為取得研究學位而進行學術研究時，更必須鑽研某一議題，且會深受指導教授薰陶，繼而有可能影響到其日後的作為。而學者之著作，特別在官方刊物上的著作，也會影響到政策制定官員之看法。然而，上述的間接影響只是偶然性。首先，官員是否能學而致用，也要看他們的官運及其他種種客／主觀因素；而官員從學者著作中之學習，也要視乎官員能否或如何理解學者之主張及理據。這往往存在高度不確定或扭曲性。
以上分析的現存學界影響模式所呈現之問題並非侷限在文官政策內，但對文官政策而言，其侷限性會更大，因為文官政策的「產出」或產生的「作用」(impact)雖然是廣泛的(因為影響到每一個政府部門的工作人員)，但並非立竿見影。而由於文官政策是指向體制內部，有其隱蔽性，不容易透視，而任何改革所帶來之連鎖反應亦難以精確預測的。還有，學者要觀察研究之範圍也十分遼闊，非單一政策系統部門，也非僅人事單位，而是幾十萬的公務人員隊伍，再加上連帶其他非公務人員或非正式人力作為總體政策考量，則達至百萬人以上。不同層級、不同地域及不同業務的機關皆存在著不同的人事制度問題，所以學者在處理文官政策上實際上是十分棘手，很難一概而論。所以就文官政策的官學協力必須要有不同的考量。
2.
興革建言：官學協力的文官政策學習
本人認為文官政策研究的官學協力應秉持更開放態度，即學者必須承認本身對運行中的文官體制認識不足，故須多加探究其運作邏輯，從而提出更具可行性的改革建議；而人事官員則不應囿於既定的思維框架，嘗試接受新的觀念，深入瞭解國外的文官制度改革趨勢。就此，本人必須強調的是，學者在官學協力中仍然扮演顧問角色，因為政策制定責任仍在人事官員身上。但學者與官員應攜手進行政策學習，非學者或官員單獨進行學習，也非僅由學者單向輸送知識給官員。所謂「學習」，就是建立政策研究之能力及能量，從國內外經驗吸取教訓，修正／改變認知，並有系統地規劃可行之政策方案，繼而促進社會對文官制度的認知改變 ─ 即「社會學習」(social
learning)，[1] 最終達至政策變遷。
基此，本人提出兩項促進官學協力政策學習之構想，供各位先進回應討論：1)學者兼任機關研究員；2)
培育官方研究人力。
1) 學者兼任機關研究員：學者以無職給的形式進入機關擔任研究員（特別在學術休假時），直接觀察研究文官政策制定、執行之過程，還有文官制度在不同機關運作之情況，蒐集資料及發掘問題。這模式之優勢在於，學者可以保持「局外者」的身分，但能近距離接觸文官制度之日常運作。這不同於學者借調擔任政務官，其可以以非上下關係與文官作深入的互動，瞭解實況；也不會像委託研究案般，與機關距離太遠，無法體察感受。
2) 培育官方研究人力：不少中央機關設有研究員職位，但實質上他們是做行政工作，最終研究工作都是委給學者進行。其實，機關不應過度依賴外部學者進行研究，而應該培養自己的研究人力，進行政策分析。但學者可以協助培育機關內部的研究人力，如在上述的學者兼任研究員期間，透過帶領研究團隊進行專題研究來培養他們在發掘塑造議題、閱讀文獻、研究工具使用等之能力。
以上兩項構想是相輔相成的。前者本身部分是為了促進後者形成，因為學者不太可能在機關長期擔任研究員，所以官方研究人力之培養才是官學協力之主軸。而官方研究人員與學者間聯結的學術網絡也使後者在回到校園後保持緊密互動，使後者能不斷更新訊息，並持續輔導官方研究人員進行政策研究。官方研究人員也應作為學者與決策官員的重要溝通橋樑，因為他們理應掌握雙方的想法，並進行一定的中介調適。
針對文官政策，本人認為政策學習除要對我國制度經驗進行更多的深層回顧探討外，也需要對國外經驗作深入的剖析。根據本人淺薄的觀察，縱然我國在制定人事政策上常常參考外國經驗，但往往僅蒐集表面形式制度之資料，以及作法令翻譯，並沒有深入理解他國制度的實質運作或運作邏輯，及制度發展的來龍去脈。官學協力在這方面應強化官方對國外經驗之認知，除組織國外交流外，也應組織專題研究，透視他國的脈絡作比較分析。這對日後可能的政策轉移幫助極大。
3.
餘論
正如上文指出，政策學習最終是要促進社會學習，有了社會觀念的改變，才更能促進政策變遷。但由於文官政策甚少直接涉及一般民眾利害關係(除了考選政策)，所以難以動搖Frank
Baumgartner與Bryon
Jones[2]所指稱的「政策壟斷」(policy
monopoly)。我國對文官制度存在不少根深蒂固的觀念(如對「考試用人」的神話化)，就算存在大量的研究證據作出否證，以及大量國外不同之可行做法供參考，但高度之制度韌性只容許作一些治標不治本的政策微調，政策設計難以扭轉既得利益。於此，本人想指出的是，循證的政策制定(evidence-based
policy-making)不足以促進文官制度變革，官學協力的政策學習最大的困難是如何建立新的政策論述，尋找制度缺口，進行突破。這才是需要各方先進思考之最大難題。
[1] Peter A. Hall, “Policy Paradigm,
Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.” Comparative Politics 25(3)(1993): 275-296.
[2] Frank Baumgartner and Bryon
Jones, Agendas and Instability in
American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).
