臺灣文官制度屬於職涯為基(career-based)類之商榷

對各國文官制度之類別，一般會二分為「職涯為基」(career-based)與「職位為基」(position-based)兩類。前者指文官會將政府工作視為終身職業，除此之外，其還有其他特點如下：

1. 政府主要從剛畢業之同學中選拔文官，培養其以政府工作做為終身志業；

2. 文官選拔主要依賴學歷及/或入職考試作為篩選方法，選才管理也傾向中央集權；

3. 文官之晉升主要是針對其個人品位而進行，而非職位；

4. 不太歡迎職涯半途者(mid-career)入職者加入文官隊伍。

而後者相對地針對為政府職位找最佳適當之人選，大部分職位採公開招募，被選任者之位階依職位而定(rank-in-position)。因此，相對於職涯為基之進用，其較為容許職涯半途者的橫向入職(lateral entry)。而選才之管理較為分權。

當然，以上二分法是較為簡化，故經濟暨合作發展組織(Organization for Economic and Cooperation Development, OECD)在2005年相關成員國公務人力資源政策發展趨勢之調查就提出第三個分類：部門為基(department-based)制度。這制度是指涉那些設定文官為終身志業，但選才管理分權至機關系統或部門的國家，所以公務員的職涯發展也較侷限在該機關系統或部門。

筆者認為職涯為基與部門為基在設計理念上大致相同，差異只在文官職涯發展是否侷限在個別機關系統而已。

臺灣文官制度一般被理解為職涯為基之分類，因為臺灣文官選拔上的確非針對職位需求作進用，也不會開放所有職位作公開選拔，而大部分能進入文官體系的也會將其視為終身志業。

但在制度設計上，臺灣文官制度並非完全符合職涯為基的精神。職涯為基制度背後的精神是從應屆畢業生中（起碼不會畢業太久）挑選人才，管理者較喜歡白紙般的菜鳥，這較容易由機關形塑他們的工作文化及態度，並且會先安排他們從最低職級入職，經歷練後拔擢當中的菁英人才。

然而，臺灣的文官制度設計從來沒有強調以應屆生作為選才對象，也基於憲法規定人民有應考試服公職之權，所以大部分公務人員考試不會設考生年齡上限。現實上，近年臺灣公務人員考試報考及錄取平均年齡都在30歲左右，這不是應屆畢業生之年齡。而上年紀考上者也大有人在。以高考三級為例，2018年就有35位年齡在51歲以上者考上。這高齡入職之情況在表面體制上不單不會被排斥，並以「十年寒窗」標榜其成就。這也可能代表制度對職涯半途者之高接納度。

此外，無工作經驗之新錄取者也非以最低職級入職的。一般大學畢業考高考三級，就從六職等入職，如果考高考二級及一級更可以從七職等及九職等入職。

就此，筆者並非說，所有新入職者必須從委任一職等入職。一般而言，世界各國會將文官體系縱向切割成數個層塊，每一層塊的之底層皆可作為入職點，但層塊之間基本上不會有內部人事流通（即多序列等級）。以我國簡薦委三個官等而言，設計上其實可以每個官等的最低一級作為入職點。然而，現實上簡薦委在設計上是一個「單一序列」的等級，考試的入職點只分佈在薦委兩個官等，且不僅在委一及薦六，也在委三、薦七及薦九。過去曾利用特考（甲考）招募簡任官等的公務人員，但遭到猛烈批評，其中一項批評就是阻礙薦任官員的晉升。這正好反映上述單一序列的思維。

相對地，日本會以綜合職考試招募高階文官，香港也會以政務職系招募高階文官（註：這兩者並不是高階文官團）。這種直接進用高階文官的方式並不代表阻礙現職文官之晉升，因為現職文官也可以去投考。關鍵是高階文官與其他文官之培養並不一樣，他們也是從最低職級的高階文官（如實習生一樣）開始（不會讓無工作經驗的人一躍成為高官）。這種方式也可以年輕化高階文官，因為應屆畢業生或青年也是這高階文官招募的主要對象，並透過比一般文官更嚴格方式篩選及培訓。當中的"菁英中的菁英"很快就會被拔擢為文官中的領導者（四十歲左右）。以我國的單一序列的做法，文官真正被拔擢到簡任官已多為五十歲左右。

就以上所述，縱然我國文官官制看似是職涯為基之制度，但實是"神似實不似"。

 

來台十七年的感言：三分一人生之回憶

到明年(2019)二月，我已經在台工作生活達十七年。想一想，竟然那麼快，已有三分之一的人生是在台灣經歷。雖然我的香港DNA仍然很濃，但對很多香港朋友來說，我已不太香港，對香港的新事物（特別是潮語）也不太瞭解。一年在香港的時間不到一個月，甚至不到半個月。很多香港朋友幾年才見到一次面，每次都來去匆匆。

雖然離開香港二十年（含出國讀書）來，香港的外表變化不少，但殖民地回歸中國後的制度變革或改變，其實並不多。香港好像處於一個凍結狀態，就像去到外國唐人街一樣，你會在那裡看到十幾年前自己經歷過的生活或使用的用語。香港開始懷舊起來，表面看似是為了發展旅遊觀光，但很大程度是心靈文化處於停滯狀態，嘗試從過去尋找慰藉。有遇到香港來臺灣讀研究所之學生，他們研究香港之議題仍然是八十年代的題目，政治發展的停頓，使香港人有點鬱悶。新一次的移民潮再次出現，臺灣也成為新的移民地點。

原來我是香港人移民臺灣的先鋒（如果排除過去香港僑生之移民），經歷好像比近年移民來臺的香港人算是順利（特別與移民來臺做生意的香港人比較）。雖然收入（作為一位教授）比起香港的學術同儕差好幾倍，但我在臺灣「打工仔」裡面算是高收入人士，也有社會地位。

臺灣的確有很多很有趣的意外發展，雖然發展形勢仍不樂觀，但正如我很多年前所說的，臺灣可塑性仍是比香港高。不過，這幾年有些想法調整，感覺就算可塑性較高，但仍有很多文化與制度陋習難以改變。對這社會瞭解越深，加上自己當上行政主管，一些厭惡的情緒也越高。

不過，心想一下，或許全世界都差不多，自己也有一些改不了的陋習。不可能存在完美的社會，問題是哪一個社會最符合你的個性而已。

2019年，感覺到這是關鍵的一年。讓我靜待見證這轉折吧！

官制改革要摒除「單一品位序列」思維

上週在「政府人事管理」的導修課中，一位同學提出一個很好的觀察。他說，臺灣的高階文官十分老化，看看新加坡，人家從高中就篩選菁英培養（他應該看了某臺灣雜誌的報導），高階文官是由年輕有魄力者擔任。的確，臺灣公務員升到簡任官，很多時候都五十歲。根據統計分析，六成以上的簡任官都在五十歲以上。之前，考試院規劃建立高階主管特別管理制度時，就訂立以五十五歲作為可納入高階文官儲備培訓之年齡上限。天啊，不是近年退休年齡延後，很多臺灣公務人員早就在五十五歲左右退休了。

好了，不如從外界（非政府部門）直接延攬人才擔任高階文官，如何？不用多想，反對聲音必然會說，這有違反憲法所明定公務人員考試用人規定之虞，更重要是影響文官的晉升機會（在增加中央三級機關之政治任命職位時，反對者也是以此作為主要理據）。我想前者論點並不難反駁，只需要利用嚴謹的篩選方法（不要像以往「甲等特考」（1968-1994）般僅用審查著作發明作選才工具就好了），也可以是具正當性的「考試」。

關鍵是後者的批評。已故考選部部長王作榮批評「甲等特考」破壞文官制度時，其中一點是：

阻礙正常文官陞遷管道。中基層公務人員難以升到簡任職，很多萬年科長，終生六職等或七職等；但甲考之士，一登龍門，便是簡任級職，國家對不起忠勤職守之中基層公務人員。

　

因此，就算高階文官進用可符合考試用人原則，但仍有很多人認為這會阻塞文官之晉升。以上所謂內升與外補之爭好像反映出一個困局，即外補可達至年輕化但會阻塞文官晉升；而內升可疏通下層之晉升管道但會使高階文官老化。

大家會否問一個問題，為何新加坡及其他採開放式高階文官進用制度之國家就沒有出現以上類似王作榮所作的批評？難道其他國家的中低階文官與我國文官有文化差異，他們不愛升官嗎？

我認為這裡涉及一個大家不太意識到的癥結點，就是我國官制一直維持一種「單一品位序列」的體制，即是將文官等級單一序列化。雖然1987年實施的「新人事制度」同時將政府所有文官高低職務嵌入這序列中，稱為「官職併立制度」，即是將傳統的品位官階與職位兩者合併，表面上看似融入了職位分類制度之精神，但我認為這仍是一種「單一品位序列」，以「品位分類制度」為主體。不過，「品位分類制度」不一定像我國的「單一品位序列」，其可以是「多個品位序列」。

「單一品位序列」其實源於魏晉南北朝時期的九品中正制。在之前，朝廷官職雖然有高低，但其並沒有以單一序列將職位作排序，更不用說將人作高低排序。在漢朝時，官員是有「官秩」，是以俸祿多寡作排序（例如萬石、二千石）。但自曹魏實施九品官人法後就開始將「人」作高低排序，並作為官員的晉升階梯，「官品位」成為簡單且「數字化」表達官職高低之反映。更重的是，除了這序列外，朝廷命官（不包括武官，更不包括胥吏）的位階別無其他序列（即九品制）。

曾經有資深人事官員跟我爭論說，臺灣建立「官職併立制度」後，作為一種混合制度，其官制究竟傾向職位分類，還是品位分類？他認為是前者，因為他認為新制中仍強調專業分工，並透過各種職系之建立使制度傾向職位分類。但我認為這制度實傾向品位分類，我的立論點不在於有否對職務進行專業分工之問題，而是官員職涯路徑之問題。在專業分工下，理應發展出多種升遷路徑才是，但在「官職併立制度」下，升遷路徑仍然是單一的金字塔（大家都指向單一擁塞的上端），並依附在三官等十四個職等的「單一品位序列」。其實，在實施職位分類時（1969-1986），其也是將職位嵌入十四個職等中，對我來說，本質上與「單一品位序列」無差，僅是多了對職務進行科學分析，但最終仍是將所有職務進行統一列等（放在單一序列中）。（雖然臺灣的職位分類制度是從美國學回來的，但我不相信美國會採取類似臺灣十四職等的序列）

你可能會問，不做統一列等，那麼如何列等？當然可以不統一列等。在查閱世界各國公務員制度時，你很難找到其他國家可以用一個單一表格將大部分政府職務放入一個官階列表中，少數可以如此的是中國大陸及南韓。其他國家都會將公務員（依工作（專業）性質、學歷要求或職務高低）分成不同類別，各自有自己的晉升階梯。就算公務員有時可以跳到其他類別，但公務員一般只會在該類別中發展職涯。

其實，臺灣的簡薦委制可以設計成三個分開的類別，各不互通的，但實質上十四職等套進去後，反而是成為一個單一的階梯，中（薦）下（委）階的文官皆合理地期待有晉升官等之機會。

那麼，所謂「多個品位序列」可以指什麼設計？以香港而言，公務員的進用是一種職系進用，且各職系皆有自己的晉升階梯，所以香港政府有四百多個職系就會有四百多條序列，各職系之間互相封閉，不會互通。而臺灣所謂高階文官在香港主要是由「政務職系人員」擔任，他們是經過多階段的嚴格篩選後進入該職系，但新入職者絕對不會到五十歲，且多是年輕菁英（通才）。如果在其他職系工作的人想進入政務職系仍然要透過相同的公開競爭管道進入，沒有什麼內升的管道。當然就沒有所謂「阻塞文官晉升」之論述。其實各職系之間也不是簡單之高低關係，人員之間的指揮鏈是視乎各機關的職務安排，並沒有什麼單一官職等序列。

補充一點，上述香港的職系雖然是一種專業分工，但並非純粹依附在職務上，同一職系人員內仍會擔任不同的職務，但不管擔任什麼職務，升到什麼（職系內）等級，他仍不會跳出原有職系（不像臺灣，很多公務人員因職務調動或升遷，就跳出原職系，並因應各職系所容許之調任規定，就完全離開原職系，導致專業流失）。一些專業職系的高級官員，也有機會擔任「首長級職務」。例如，我有一位中學同學（現年四十幾歲），他是屋宇署的高級測量師，但他現在借調到發展局（屬決策局）擔任助理秘書長（首長級職務）。他解釋說，決策局一些涉及專業的決策仍需要資深專業人員協助，不會全由政務職系人員擔任首長級職務。不過，就算他擔任首長級官員，他仍然屬於屋宇測量師職系，不會變成政務職系人員。

香港政府的職系管理並非沒有缺點（如人員一般晉升緩慢），這裡只想點出，官制設計有很多可能性。內升與外補之爭其實可以是一個假命題，看你如何跳脫原本的思維框架。若大家認為要讓高階文官年輕化，摒除上述的「單一品位序列」思維可能是第一步。

唯意志論與公部門績效管理

上一篇網誌文章提及「中國例外主義」，讀者可能會誤解為中共時常掛在咀上的「中國特色」或「特殊國情論」（意味著不會接受西方的觀念價值）。非也！我想強調的是其他國家無法複製中國的制度空間及經歷，（正如其他國家也無法複製美國一樣），但並非不能用通則性理論解釋中國，或者說我們需要納入中國個案來建立更為通則之理論。（其實現在很多所謂通則理論僅是以美國經驗研究為基礎。）

我大學時代是讀中國研究的，所以是一種區域研究的思維。但當我在碩士博士階段，以至進入大學工作時，慢慢轉進「學門研究」(disciplinary study)後，就發現中國並非那麼特殊，很多現象本質上可以從一般理論中找出答案或解釋，或者很多現象也會在其他國家出現，只是傳統中國研究學者沒有多加利用或比較，或者學門研究者容易受中國的自身話語所迷惑，以為中國真的很特殊，其實我們只是欠缺一些與外國經驗之接軌而已。一些中國大陸學者（特別是沒有出國留學的），常認為中國自身的特殊性，西方理論無法套用解釋，需要建立自己的中國理論。

我本身並不反對依中國的經驗建立理論，但其最終仍應與國外理論經驗做對話與銜接，變成通則理論之一部分，以及修改（西方或美國主導的）通則理論。這思維之前提是「人就是人」，就算是不同國家或種族，人性基本上是一樣的，之所以出現「同一時空」下各族群或國家之差異是因為一些外在條件與過去經驗（學習）之不同所形塑的認知與反應之落差　－　現在一般通稱為文化差異。

然而，有時細心檢視一下，各國之差異只是程度，而非本質，很多觀念都有異曲同工之妙。以公部門績效管理為例，這種由西方國家觸發的新觀念，其實只是過去政策執行理論之變種而已。這話語在一九九零年代初引進中國大陸，成為新的時髦管理術語，但在公部門實際操作上只是將一直沿用的幹部目標責任制與改革開放所使用的承包制轉化為當今之作法，其並非模仿輸入外國的觀念（如西方理論強調利用績效衡量資訊於政策學習與公共決策上，西方國家之實際做法也不會要求專業部門承擔大量政治性「共同指標」（如黨建與維穩））。

然而，西方與中國績效管理實際運作之效果並沒有很大差異。中國自古以來都不太重視政策執行之管理（知識），所有的政策只問目的，不問手段。這背後假設是：只要有意志，什麼事情、什麼上級命令都可以辦成；完全不計較手段的副作用及道德性，上級也不提供手段，甚至沒有資源，「自己想辦法完成任務就是」（特別是非經濟的社會政策）。中國大躍進時代的「人有多大膽，地有多大產」可說是這種唯意志論的最佳縮影。現在離大躍進已經接近六十年，但這種心態仍然潛藏在中國公共治理的每一個角落，而當權者一直沒有反省這種上千年之問題。

縱然中國有上述的特殊性，但西方的公部門績效管理理念也沒有差很遠。他們也講"what gets measured gets done" (衡量什麼, 什麼事情就會被辦妥)。這不是跟上述的唯意志論有異曲同工之妙嗎？著名英國公共行政學者Christopher Hood一早就指出，當今西方的公部門績效管理效果只是前蘇聯計畫經濟（指標管理）之翻版而已，績效管理產生很多上有政策，下有對策之行為扭曲現象。

在這方面，西方與中國不同之處是，西方相對對公部門績效管理之問題有較多的反思及批判（如利用Goodhart's law[when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure]來批判指標管理的禍害）。相對地，中國大陸學術界仍甚少出現相關之批判（或許不敢），很多人追捧熱衷相關工具之開發，有些則認為只要弄對指標，就能解決問題。

昨天我與中國大陸一位學者討論公務員研究之問題。他認為領導幹部選拔是最重要的焦點所在。我不會否認這是重要的議題之一，但我更看到，中國大陸忽略了基層幹部或公務員隊伍的管理與結構問題。中國大陸的政府領導幹部有如民主國家之政務官，每幾年就要換屆一次，但實際日常運作政府、面對群眾的是基層公務員，他們的專業能力、工作理念、操守皆維繫著機關的工作表現，影響國家與社會之關係。這些人有如古代的胥吏，對日常業務與地方情況甚為熟悉，他們往往是政策管理推動成敗之關鍵，他們素質操守不好，會破壞政府的施政。我們不應期待依靠空降來的領導幹部，每次透過個人領導能力（魅力）來駕馭整頓　（當有能力的領導被調走後就恢復原狀）。

現在大陸已實行公務員考試錄用制度，這是正確的第一步，但基層人員專業化程度仍有待加強。昨天，跟香港（但他不是香港人）另一位教授經深圳口岸出入境，他就說香港與大陸邊防人員就是感覺不一樣，香港的就是比較professional。我是同意他的看法。雖然我批評回歸後香港公務員改革停滯，但的確他們仍保有殖民時代遺留下來的特徵，「相對冷漠但專業」，而大陸的雖然比以往態度好很多（因為開始有很多工作表現監控），但工作不規範仍然很普遍。光靠外在的績效指標管理是不足的，內在的專業價值培養以及合理的行為誘導［不要只用法家的高壓手段］是中國大陸公務員管理欠缺之部分。

這觀點同樣適用於臺灣，如果公務人員制度不做改革，再多十次政黨輪替也沒用。這也說明為什麼我們要研究公共行政（改革），不光看憲政改革。
　　

如何破解「中國迷團」

我十多年前所寫的博士論文是以國家／社會關係角度分析中國民營企業之發展，並以中國的高科技產業為個案分析。當時我的結論是頗為樂觀，認為民營高科技產業之發展，就算與政府機關有密切的網絡關係，但其並非依賴政府資源或與官員的密友關係以獲得起飛。由此，我相信中國私部門的發展將越發具有自主性及壯大，市場力量將發揮更為重要的作用，就算政府的高度涉入不必然與市場發展互相牴觸。

然而，我畢業後之十年，中共卻採取「國進民退」政策，民／私營企業發展看似仍然十分艱困，大學業生的出路仍多以公部門為優先選擇。我的樂觀預期似乎沒有實現。

2012年習近平當政後，中共似乎採取比胡溫時代更為保守的政治路線，對公民社會極之打壓。如果公民社會發展與私部門經濟發展成正比的話，民／私營經濟按理只會是國營經濟之附庸或「統合主義」(corporatism)關係下之打手，應該不會太有活力。

但吊詭地，在這幾年政治氣氛緊縮下，私部門經濟卻突飛猛進，特別是高科技產業，騰訊、阿里巴巴不單變成廣為世人所知的大企業，而且改變了中國人的生活模式，最明顯是網上支付發展與物流業發展。這些新興企業並不是南韓那些政府在背後扶持的大財閥(Chaebol)，他們並非靠政府獲取成功，而是靠創新與市場。為何如此突破會在這幾年發生呢？我上次去武漢做田野研究時，已經是2013年了。當時，中國大陸社會仍明顯地落後，但近年香港與台灣卻反而被瞧不起, 變成華人的「落後」地區。剛聽說, 近年大陸人報考公務員的人數已經下降, 因為民眾改變認知, 認為創業是具吸引力之選擇。

政治極端保守專制伴隨官僚腐敗，與經濟開放活躍且不可否認中共採取民本主義的公共政策途徑，這種矛盾並存局面可說難以現存（西方）理論解釋之「中國迷團」(China puzzle)。

但從中國歷史來看，這並不是十分異常。皇朝積弱、官僚腐敗與科技進步商業發達並存正是宋代的特徵。古代開明專制的皇朝對政治異議者皆十分殘酷，但也不乏重視民生的政策；而當君主不斷整肅吏治時，官場仍普遍腐敗，就如清代康熙與雍正帝時期。

如果美國政治體制的成功演化運作與十九、二十世紀經濟飛躍，成為世界一哥是「美國例外主義」(American Exceptionalism) 的話，那麼中國的演化也可以說是「中國例外主義」，即不可以用常理預測中國的發展，其他國家也無法複製。

上述政經矛盾並存的格局代表了兩者不必然帶有正相關或因果關係。如果美國的經濟霸權是奠基在廣闊的國土與豐富資源，以及不斷的外來移民帶來之活力；那麼中國也同樣有遼闊的國土以及比美國更龐大的人口。這可以讓新技術在單一經濟體且規模經濟支撐下快速成長（最明顯是大數據之處理能力躍升）。國家或政治在這經濟起飛過程中並非扮演主導的角色，雖然國家政策不會窒礙私部門發展是必要的，以及國家投資基礎建設是有輔助作用的（如鐵路網絡）。

毛澤東時代中國經濟沒有發展起來之原因是戰後之落後生產力，且採取錯誤的社會主義計畫經濟路線。但經過三十多年改革開放後，民間普遍累積大量消費力，加上高等教育迅速發展下培養的大量各類領導與技術人才，最後所等待就是具前瞻性甘冒風險的企業家組合各種一早已可備用的資源，及利用這龐大的市場來觸發這爆炸性的突破。這幾年的突破性發展或許正是充分的條件累積，加上企業家打開了機會之窗所造成的。

當然，中國企業家當中不乏深度鑲嵌(embedded)在政治網絡的紅頂商人，但新崛起的產業之所以成功並非其依附在這網絡上。於此，我並不認為這些新興企業家是「政治邏輯」的延伸。不必要如某些媒體分析般將所有東西泛政治化（某企業家與什麼中共政治派系關係十分密切）。誠然，你不找政治，政治仍會找上門。依中共的統治邏輯一定會將所有「成功者」與「社會菁英」吸納到體制內，防止他們與中共為敵。但這不代表被吸納者就會與中共劃上等號。

雖然我不敢妄斷被中共吸納的民間企業會否失去活力，最近的榮景只是曇花一現；但肯定的是，不論私部門如何壯大，他們不可能如其他民主國家般反過來吸納政權，將國家變成「資產階級的代理人」。這或許是這種「自由威權體制」(liberal authoritarianism)之優勢所在。

以上之分析最終想指出，當我們（特別是港台人士）對中國的發展充滿矛盾心情時，不應將中國視為一個單一行動者，因為這很容易將自己與任何來自中國的事物對立化。就算政治一元化，但中國的社會思想面貌已日趨多元，甚至比港台多元，這不是中共政治緊縮政治政策一下子可以逆轉的。

爛好人的不道德(二)：公務倫理個案

「爛好人」雖然是「爛」，但他往往給人的印象是「好人」，所作行為好像都是出於善意，有「人情味」。很多香港人喜歡台灣，其中一個重要原因就是台灣人有人情味，但重「人情」往往就是台灣無法提升公共治理水準的其中一項原因。

這學期修讀公務倫理的學生個案報告中，有一個這樣相關事例：

某人報考國營事業職位，在通過筆試後，要求某民意代表寫推薦函給該國營事業的總經理，希望能順利通過面試，獲取職位。該民代為了服務選民，就幫該考生寫推薦函，傳真到該國營事業，該考生真的最後獲取了職位。這事後來被踢爆，指摘民代關說，干預國營事業用人。

當然，民代及國營事業負責人皆否認這指摘。民代澄清並未親自打電話給該國營事業的董事長或總經理，且該事業徵人考試是委託獨立機構辦理，公司根本無法影響考試結果，不論是民代請託、或任何來函，一律都留在公司公關室不轉發、轉達，僅登錄到公關的封閉系統中，待筆試或口試結果出來，會通知請託窗口，再由他們告知當事人。

國營事業方面也解釋指出，此案是民代辦公室用傳真方式給公司的公關部門，並非正式公文，並強調該名經民代「推薦」的考生的考試成績不俗，工作分發作業沒有疑問。公司總經理也表明其在任內確實有一些民代選民服務請託案，但僅是推薦，並不會轉給人事單位。

有其他民代也出來辯護指出，各民代辦公室每天會接到不少選民要求的推薦職務服務案，現在媒體爆料多，以民代名義寫推薦函通常也是「安慰作用」，相關事業單位都不會採用。

如果以上說法皆是真確的話，問題就來了：如果明知寫推薦函是沒有用的，為什麼民代還答應做這件事？如果國營事業用人根本不會看推薦函，為何公司要還接收這些推薦函，而不立刻回絕？

如果我是那位考生，事後知道請託是沒有用的話，我會覺得受到欺騙（雖然要求民代幫忙推薦本身就是有問題）。如果沒有人踢爆且我又考上的話，我會覺得關說是有用的。

簡單而言，民代及國營事業在處理這類請託事情上，給予民眾一個錯誤信息，就是關說是有效的。從人情出發點上，民代及國營事業不想直接回絕民眾的請求，「傷害感情」，或許在台灣的脈絡上是可以「理解」的。但無論如何，這又是一種爛好人的表現，也是公務倫理上的不道德行為。首先，這些公職人員（包括國營事業負責人）沒有做好維繫公平考試價值的工作。所謂「維繫」，不僅在實質考試制度公平運作上，也在於教育民眾觀念上。接受請託本身就是錯誤的（就算只是做做樣子）。第二，形式上接受請託是不想得罪或想討好選民／民眾，這是爛好人的明顯特徵，但這實質上就是在傷害選民。一方面你是欺騙選民；另一方面是你是教壞／寵壞選民，這是何等的不道德！！

我以前也有聽過形式類似的個案。一些交通違規者，收到罰單之後，要求民代幫忙到警察局抽單。但現在在公務電子化後，警察根本不可能抽單，所以民代要求也沒有用。有一位警察跟我講，有時基於民代壓力，他們（即警察）有時會自己出錢代為繳交罰款了事。

OMG，這跟上述國營事業關說案同出一轍。當我們建立了一些防弊機制時（獨立的考試管理；非人手化或電子化行政運用），爛好人實際上就是在做扭曲破壞的工作。

爛好人的不道德．對公務倫理之啟示

依德國哲學家康德的「定然律令」，我們應該把別人無條件地視為目的，視其為理性的動物，且不將人依附在其他目的上（即不應將人視為手段）。在此之下，只要行動本質為善，其並不計較行動之後果。舉例而言，就算假設得知年輕親人意外去世，也不應對其年老力衰的父母隱瞞，因為若將人當作理性動物，就必須給予尊重。若以關心父母感受而欺瞞他們，實是利用他們做舒坦他們本人心情的手段，並沒有當他們為理性動物來尊重。

或許以上的義務論倫理觀不一定為大家所接受，或在實踐中要遵循這種不顧別人感受／情感的做法，反而認為是「沒人性」。但無可否認，（太）在意別人的情感／情緒不見得皆是對的，特別是在公務機關中，我們時常為了公共利益而要做利益調整或重分配，這必然要得罪一些人（不管是好人或壞人）。在現今強調回應性(responsiveness)的民主社會中，政府皆力求回應各方各面，盡量做到面面俱圓，平衡各方利益。但這是正義合理的嗎？

這幾年我都在系上開公務倫理課，其中一堂會談論課責交待問題(accountability)，一開始我都會以「父子騎驢」故事說明當今課責交待之困境，即是我們好像有義務回應四方八面而來的所有聲音，但各方聲音又莫衷一是，最終政府就如那對父子一樣累過半死，還失去原本要帶去市集出售的驢子。其實，若果那對父子有自己的想法，並堅持到底，根本不用管其他人的指指點點。當然，民主政府不可能不用管人家的指指點點，但似乎也不應像「父子騎驢」中的父子般毫無自身立場地回應別人的看法。政府作為國家領導應該有自身的立場（當然是以集體利益為基礎），並以理說服民眾，而非只顧討好民眾，不斷改變立場。

只顧討好民眾的政府僅是「爛好人」一個而已，或許這的確能夠撈取最多的選票或民眾滿意度（所以我會對縣市施政滿意度調查有不同之解讀，滿意度越高的首長，越有可能是爛好人），但這是否具道德性呢？

我上公務倫理課常會用一個畢業後當警察的學生告知我的一個現象作為分析案例。她告訴我在其所屬轄區（鄉下地方），基層警察都有開交通違規罰單的數量配額，但基層警察也要做好維繫社區關係的工作，故不太敢對在地人士開罰單。他們的對應策略就是只對外來違規車輛開罰單，在地的就盡量避免（只作勸告）。這策略一方面回應了上級的配額要求；另一方面也做到「敦親睦鄰」。這的確有效地平衡了各方關鍵利益，將矛盾紓解。

惟原則上，開違規罰單應該是一視同仁才對，只針對外地車輛是不公平的。當然，我也同意，我們不應將開罰單視為目的，而是要改善駕駛者的交通安全觀念及行為才對。但當執法者採取雙（多）重標準執法時，民眾會認為執法者的目的只是為了交差，將開罰單視為目的。民眾也為自己不守法的行為找到「很好」的開脫藉口，當然他們的交通安全觀念也不會改變（台灣的交通亂像可說是台灣政治／社會問題之縮影，以後會為文討論）。而警察對在地民眾的寬容性也向他們傳達了不良的訊息，就是不守交通規則是「沒關係」的，對他們嚴厲才是不對，不合理的（這不符合他們的期待）。這是最典型的爛好人例子。但作為負責維護交通秩序的警察而言，這樣做實是不道德的，因為他們沒有盡提升交通安全品質的義務。

爛好人的不道德是在於他放棄了專業價值與原則，一切以即時功利／後果為考量，但最終是傷害了所有人。這正正反映在台灣的公共治理上：當政者／公務人員多屈從政治干預，放棄專業立場，思辯能力不斷衰退，只會唯唯諾諾。

康德的「定然律令」正好給予我們公共治理的糾正：應該怎麼做就怎麼做吧！不要太計較利害得失，或別人的即時情緒反應。