現今要 accountable 最好就是有「水晶球」: 泰利颱風的啟示

雖然上文指出，accountability as active/subjective responsibility 強調公務人員的「當責」這種基於德道驅動的積極作為，但最終關鍵仍是 accountability holder 是否對 accountable holdee 感到滿意。由此，accountability其實是一種「期望管理」，即服務提供者是否能使民眾滿意，符合他們的期待。但如果民眾對政府期望要求過高的話，「當責」的政府一樣是不討好的政府。

剛襲台的泰利颱風，對台灣並沒有造成很大的破壞，應該是一件好事。但由於負責預測天氣的氣象局大大高估了颱風所帶來的雨量及影響，結果仍是被媒體及民眾砲轟。雖然是高估了破壞程度，但如果沒有造成重大人命傷亡，為什麼還要砲轟氣象局？看來有部分是經濟原因，因為對颱風的高破壞預期，使很多商業活動要暫停，帶來經濟損失。另外，由於高的警戒規格，也為民眾帶來一些生活上的不便。簡單而言，就是政府沒有給予民眾「準確」訊息，造成民眾「不必要」的恐慌及損失。

但在泰利颱風這事件上，問題其實並非政府有沒有給予民眾「準確」的訊息，它根本不可能給大家「準確」的訊息 (應該說是「應驗的預言」)，但大家往往以「結果」來判斷政府做事的表現得失，有點像賭博擲骰子，一定要「買大開大」，「買小開小」這才算做「對」事情。換句話說，一個accountable的政府就必須要有「水晶球」才行了。

著名的英國公共行政學者Christopher Hood在1991年發表的經典論文A Public Management for All Seasons?就指出，公共行政存在三套核心價值，其中Lambda-type value就是要維護社會的安全，預防災難危機。為此，政府行為上會加大保險係數，儲存大量後備資源。簡單而言，政府要做到以防萬一。所以在面臨泰利颱風鮮有的路徑，而且是罕有地從西面進入台灣領域，氣象局在預測上加大保險係數實是合理，也是「盡責任」之表現。但好像「盡責任」並不是民眾的要求，「買中」才是民眾所要的。


說穿了，民眾已經將政府簡單化為一個「服務提供者」而已，其下屬的氣象局是賣「天氣預報服務」，就像算命服務一樣，要算得準才算棒。今天報章報導地方政府已開始找民間氣象專家做預測，認為他們沒有官方包袱，提供更客觀準確的預測。的確，非官方的氣象專家不會顧慮太多，最主要是他們不需要直接面對群眾，向他們交代，受輿論壓力，壓力實集中在做最後決策(要不要停班停課)的政府首長上。

這次颱風以及過往類似的氣象預測事件某程度表明了，氣象局或許不應直接向外交代　(externally accountable)，它僅應作為政府決策機關的幕僚，減少因政治課責交待所造成對其專業獨立性之損害。

Accountability 與 Responsibility 的微妙關係

在我的部落格文章中，最多人閱讀的文章是「Accountability不只是問責」，反映不少人對這概念的關注。經近日再深入閱覽相關文獻及思索後，我想作一些延伸討論，特別是Accountability與Responsibility之間的關係。

正如前文指出，Accountability與Responsibility並非同義詞，不過兩者關係十分密切、重疊，卻又十分弔詭。要求某人accountable，首先他必須responsible，即他是基於自由意志接受任務，並接受其所衍生的責任；但我們會聽到批評說：某人accountable but irresponsible。既然being responsible 是being accountable的前題，為何會有accountable but irresponsible。問題是前者的responsible跟後者的(ir)-responsible是有著不同的涵意。

前者的responsible僅是指對事前「被賦予」的責任或目標之履行，並能依既定程序要求對其所作為作出解釋。這種accountability 可理解為accountability as passive/objective responsibility。但就算「作為者」的行為符合所有既定政策及規定，但不一定符合(公眾的)期待。這便是上面所指的irresponsible。例如香港特首曾蔭權最近因其「豪華」外訪被輿論詬病，但由於他的作為可能沒有違反既有規定，所以他仍然可能是accountable，但由於他不符合大眾的期望，而且這豪華的花費是明顯不必要的，所以他的花費決定是「不負責任」。

這種「不負責任」可能是由於事前被賦予的責任有漏洞或不明確，也可能是被賦予的責任在某些情境下是會違背公共利益，例如大陸地方政府被賦予追求GDP增長的任務時，他們常常會犧牲環保及其他重要社會價值。

那麼如何避免以上的情況？其實accountability as passive/objective responsibility是一種外部施加的機制(參看上圖)。在這機制下，要擔當好的accountability holdee只需要「盡本份」、「不犯錯」、「服從命令及規則」就可以了。但從積極面出發，這是不夠的，所以近年對accountability概念開始有不同的解讀。有台灣學者引進西方商業理論之發展，提出「當責」概念來演繹accountability。所謂「當責」就是指「當責不讓」的意思，冀求組織成員不僅「盡本份」，更要額外付出努力使組織變得更好。驅使組織成員如此作為的力量來自他們對工作的「歸屬感」(ownership)，所以「當責」不是純粹外部施加的壓力，它更多是內在心理之驅動力。

其實公共行政也有類似的理論，即謂accountability as active/subjective responsibility。公務員會基於(公共)道德責任來履行職責，不會盲目服從上司及規定，能隨機應變彈性地處理事情，促進公共利益，即會適當地行使裁量權。

當然，公務員純粹基於自己的道德責任感來履行職責，會是十分危險的，就算不是基於自利之原因，也有可能出現responsible but not accountable，例如濫用權力、執法過當、浪費公帑．．．。所以必須以事後的評估來決定公務員的決定及作為是否符合公眾期望或公共利益(參看上圖)，這才是完整的accountability as active/subjective responsibility。這機制之正當性是立基於一項重要前提，即真心為「公」的公務員，就算有抗命及違法的舉動，其任何決定及作為應經得起事後的公眾檢驗。

台灣的「公平」考試邏輯

某年我的香港朋友來台灣玩，住在台北車站附近的飯店。他很驚訝的問我為什麼晚上十點鐘還見到穿著校服的學生滿街走，不是放學很久嗎？　我說，他們是補習班下課的學生，這是台灣很普遍但並不尋常的現象。

在台灣，補習大多是為了應付升學及就業。說補習為了升學，相信香港人都能理解，因為香港也有為升學而辦的補習班。但說就業，可能香港人不一定能理解。因為在台灣很多行業都需要考試入職（起碼要考證照），而且主要是筆試。而職業性考試的最大宗就是公務人員考試，台灣通稱為「國家考試」。在香港，沒有聽過什麼公務員考試補習班。為什麼？因為香港的公務員考試是無法事先準備，因為考題範圍十分有彈性，也會牽涉到事時分析，既然無法透過事前密集操練來應考，自然就不會出現那些幫你死記硬背的 cram school。

香港這種情況對台灣人而言可能是不可思議，因為他們不能夠接受事先不能準備的考試。這裡所謂「準備」是指有明確的考試參考書，供考生事先準備。有學生認為，可以能使考生有所「準備」的考試才能算是「公平」考試。如果這邏輯應用於學校或升學的考試，或許香港人會理解及接受，因為這些考試本身就是測驗學生在固定範圍內的學術知識；但是應用於職業性的應徵考試，香港人則不一定會接受這說法。

能有所「準備」的考試才算公平之邏輯是，每一個人都能知道確實考試範圍，都能有相同機會閱讀到考題範圍的讀物，所以就不會有差別待遇，每一個皆在同一條起跑線上。這邏輯的謬誤是，僱主（包括政府）為什麼要讓每一位考生都站在同一條起跑線上？職業考試的功能就是找一些一早就跳出起跑線之傑出人才，他們能夠立刻應付各種考驗，有高度專業應變能力，以此來應付工作。其實，如其說沒有給考生準備機會，倒不如說僱主假設他們在過去學校（大學）教育中早已準備好了。

有趣的是，台灣的公務人員考試其實主要是考學術及課本知識，基本上是考一些可能大學已經學過的東西，不會考一些思考性及時事性的問題，但這些才是公務人員的基本能力所需，且無法補習的東西。而且，多數公務人員考試是沒有面試，即考生僅經過筆試就能做公務人員。明顯地，面試會有主觀性，使考試「不公平」。

以上的考試「公平觀」使民眾有一種趨向什麼考試皆要統一之傾向。舉一例。在台灣，持有教師資格的人要取得中小學校教席也要經過考試。少數是學校自行舉辦，多數是由地方政府教育局舉辦，因應成績分發到各學校任職。最近有一位我指導她寫論文的學校人事人員就主張，為了使準教師不用奔波各地考試(因為現在僧多粥少，教席不多)，也不用準備各地各校不同的考試，不如全國統一考試分發(當然也沒有面試)，全國考一次就好了。這又是公務人員「考試分發」的邏輯，免去因為教席競爭大所引起的紛爭，學校主管也免了涉入人事問題，應付關說。

其實，這邏輯是不對的。每一間學校皆有它個別的特色及需求，學校主管／校長的人事權不僅是「權」，也是一種「責任」；即是選「對」的人擔任教職是學校主管的責任。如果他沒有這人事權，他如何能承擔學校表現的責任？學校主管放棄人事權，將權力上交給政府機關，表面上是表現中立，最公平，實際上是不負責任。因此，縱然要準老師南北奔波，多作準備，也不應該將問題一直往中央集中。

這種很簡單的邏輯在台灣好像是一種「邪說」；相反，我跟一些香港人提及這台灣邏輯，他們卻覺得不可思議。

台灣近年一直推動教改，希望減少學生壓力，但面對台灣民眾上述的「公平」考試邏輯，我想教育部如何做都是不對。你說多元入學，希望使學生不用太多準備，但效果卻是使考生更多「準備」；如果你說考一些不能準備的東西（如課本以外的東西），民眾又會說不能準備的如何考？我想這種台灣文化最大的既得利益者就是補習班，任何可以準備東西，他們都可以幫你補；但對我而言，補習班才是敗壞台灣教育的根源所在！

猩猩比人類「理性」，還是猩猩比人類「單純」

上星期政大社科院有一場演講，題目為「猩猩比人類理性？行為經濟學的啟示」。這題目看來十分有趣吸引。大家可能會問：猩猩竟然比人類理性？但我看到題目的反應是：有什麼奇怪，因為這是經濟學家所說的「理性」；基此，猩猩比人類理性是必然的。

我沒有聽該演講，但之後所發新聞稿中提到演講者以賽局理論「分錢遊戲」(Ultimate Game)為例，指出經濟學理論認為：當提案破裂，雙方都無法得到任何好處，所以即使勞方只能拿到一點點好處，無論1/5或1/10，至少都大於0，因此經濟學預測，「提案者會給得越少越好，因回覆者在理性考量下都會接受。」 但實際上，多數受試者不會接受不公平分配，還是希望選擇「五五分」，甚至可能因為分配金額不如預期而全盤拒絕。相較於人類的實驗結果不支持經濟學預測，有學者針對黑猩猩做此實驗，發現猩猩的反應反而符合假設，即使只拿到一點點也會覺得滿足，因而得出「猩猩比人類聰明」的結論。

講者解釋，人類會受到情緒左右，覺得拿太少、不甘心或不高興，就不接受提案，最後什麼都沒拿到。但黑猩猩沒有這種問題，不會跟錢過不去，對經濟學家而言，「這才是理性的決定。」

正如我在去年八月「什麼是『理性』？再解讀」一文所點出，人類大部分時間所作出的決定都是「不理性」，但我對「理性」之定義並非必然以經濟學家的狹義「自利觀」作為出發點。而是定義其為計算性的決策模式，因應決策者的目的，排除「感情」和「信任」，「冷漠地」獨立地作出最佳的選擇。 就此，在以上的分錢遊戲中，人類不接受妥協性的提案，並不一定代表他們不理性，也不一定是情緒左右，他們也可以基於冷靜的判斷。關鍵是，他們的目的是否為了追求「所分的金錢極大化」，我們也要看他們的價值優先順序為何。若果他們將「公平分配」視為最高的價值，不惜代價來維護這價值，那麼他們堅持「五五分」也是十分理性。就算最後一毛錢都分不到，也不代表他們不理性。

所謂「猩猩比人類理性(甚至聰明)」之結論倒不如說是「猩猩比人類單純」，牠們仍停留在馬斯洛(Maslow)的低層次需求。當然「單純」並非不好，有時「單純」的人會比較快樂。但當你不再單純時，你就很難回到單純。

人類社會也比猩猩社會複雜多，在大部分情況下，人類要處理的決策都不可能如以上賽局那麼純粹，考慮角度也比較多元，社會規約也比較多。猩猩社會談不攏，就大打一場，勝者為王。人類現代文明不太多可能那麼單純，那麼究竟考慮較多因素的決策是比較理性；還是如猩猩般的單純決策是比較理性呢？似乎我們不能這樣比較。請經濟學家不要以猩猩的單純角度來看人類，包括經濟學家自己．．．．．

當今論述下的「政治」是什麼?

上篇貼文提出一個觀點，就是「政治」實際就是管理「集體情緒」。這是我對「政治」的重新定義。為何我會作出如此的定義呢？

孔子日：政者，正也。子帥以正，孰敢不正？對孔子而言，政治就是領導人行正道，作為全民的表率。
孫中山對政治的定義開始變得工具性：政是眾人之事，治是管理，政治就是管理眾人之事。
政治在西方政治學而言就是行使「強制力」(coercive power)的問題，即相對於經濟學的自願交換，政治就是利用強制力來作資源分配。在民主國家，強制力必須是經過全民授權的政府行使才有正當性。

當以上所論的政治仍是一種有秩序的「權力」運作時，當今的論述慢慢將政治與非理性、非專業、非法律、民粹等概念扯上密切關係。任何出現想跳脫既有秩序來處理問題之意圖，就會被賦予「政治化」標籤。大學要不要漲學費，不是學校財政問題，是民眾的反應問題；燃油漲價不僅是國外原油漲價所帶來的成本問題，更是中油管理不善，使民眾反感的問題。縱然以上種種問題皆有箇中的實務因由，也牽涉管理弊端，但對大眾而言，就是感覺「不舒服」、「不爽」的問題。而現在政客及官員的工作就是如何使大家「舒服」一點，所以就不能用既有的方法處理問題，就是不斷否定既有秩序來處理問題，即是一般所指的「政治手段」（如凍漲學費）。以此來(暫時)撫平民眾的情緒。

不管是有民主的台灣，還是沒有民主的香港及中國大陸，政治的涵義越來越是管理大眾「集體情緒」。在現今資訊發達之世代(特別是互聯網出現後)，每天都有人在「煽動」「集體情緒」，官員就是疲於奔命處理「集體情緒」，現在流行的「危機管理」某程度上就是擺平集體情緒或集體不安。我雖然用「煽動」一詞，但這並非全是貶意，因為在政治市場中，你不煽動一下，沒有人會管你，也達不到你想人家注意的目的。

其實大部分人「心理上」都不愛「政治」，但有趣的是，正如亞利士多德所說的，人是政治動物。人的行為是非常政治的，因為人總是愛跳到公共空間「公議」事情(包括人家的私事)，說「是非」，不知不覺製造公眾壓力及情緒。

當人們越來越對既有制度不信任時，他們必然會「政治化」地要求打破既有秩序。雖然過去的歷史也是如此，但現在好像大家都愛「破而不立」、「立而不用」，永遠都在集體情緒中徘徊．．．．．

香港特首：好人、工人、蠢人、壞人

如果我們將過去、現任及正在競逐香港特首的候選人給予簡單標籤的話，大家可以用好人、工人、蠢人、壞人來形容。「好人」是形容董建華。雖然他因政策失誤而黯然下台，但大家會同意董伯伯是個好人，只是好心做壞事，不適合做政治家。「工人」是形容曾蔭權。煲呔曾因董伯伯腳痛，意外地做了特首，一個打了三十幾四十年的公務員，一向聽聽話話做事就可以的人，突然要他由工人變老闆好像不太適應，縱然嘗試由「打好份工」轉為做「政治家」，但他似乎最多僅能做個「工頭」，最近這「工頭」出事，就有評論認為由於沒人「head 住他」，所以失去分寸了。如果這評論是中肯的話，證明他只配做個「工人」，做了七年特首都未upgrade。　

競逐未來特首有三位候選人，其中何俊仁由於本身有點陪跑心態 (我想日後真的有直選必不會找他上陣)，似乎無法（被）突出什麼形像，所以不好意思，必須將他繼續邊緣化。至於「蠢人」，不言而喻是指唐英年；而「壞人」，就是梁振英。

如果現在時空錯亂，這四位「人兄」一起選特首，香港人也可以投票的話，最多香港人會選誰呢？我想是董建華。因為起碼董伯伯是有「心」做事的人；煲呔曾只會小人得道，得意忘形；唐英年不用講；梁振英則怕「hold唔住佢」，都不知道他心裡想什麼，一定是壞透的人。

但對我而言，我仍會維持我在《台港四「英」對決的聯想》的想法，挑「壞人」梁振英。其實經過一定政治歷練的香港應該知道「好人」是做不好特首的，他無法駕馭社會複雜的狀況，特別現在已不是殖民地時代那麼好管治。政治實際就是管理「集體情緒」。所以「工人」煲呔曾一定做不好，煲呔曾只會打政治「順境ball」，一面對政治逆境就失態了。不要說管理社會「集體情緒」，連自己的情緒也管不好。

有些人會認為在「蠢人」與「壞人」之間，他們寧願選「蠢人」，因為現在揭發唐所犯的錯誤都是私人問題，跟公眾利益無關；而梁的「疑案」都涉及公眾利益。面對「蠢人」，香港人會比較放心，hold 得住他，最多多點笑話。但我會說「蠢人」並非不是「壞人」，是壞起來很蠢而已，人家都看得到，他以為人家看不到；有時做錯事都不知道，被人利用都不知道的「傻」壞人。

其實，梁到現在都沒有給人家拿到什麼確實做壞事的證據。如果他真的是「壞人」，那麼他在這「壞透」的政治社會中生存能力算頗高，以他沒有很多政商密友的關係下，理應一早給人家捅死才對？香港人要習慣假設政治人物就是「壞人」，不要打算選好人，只要他做給我們看的事對香港有利就可以。現在媒體那麼發達，我們一直盯著這壞人就可以了，這壞人一定不會隨便做壞事。其實，現在真的壞人是不會愛做那麼高曝光度的角色，他們會愛做低調的幕後黑手。我們最怕是蠢的壞人，因為「人蠢冇藥醫」，一大堆真的壞人(如大財團)會從幕後操控這蠢人，但大家無法盯著他們。如果梁振英是一個孤獨的壞人，那麼我們比較放心才對。

我為什麼來到台灣? 來台十年感言(三)

以前寫了我為什麼離開香港，但沒有寫過我為什麼來到台灣。很多人第一次認識我的時候都會問為什麼我會來台灣工作。我的簡單回答是：偶然機會 ─ 在澳洲國立大學(我攻讀博士的學校)一次學術研討會認識了一位來自台灣同一博士論文指導教授的學長介紹我來台灣工作。

其實，任何決定都不會是偶然，雖然機會是偶然。我在遇到那位學長之前就有想過來台灣發展，不過當時台灣學術界對外頗為封閉，最後想不到我真的來了，還待了那麼久。就如同我人生幾個重大轉折點一樣(理科中學畢業後轉去讀文科大學預科; 大學歷史系畢業，轉去讀政治學碩士)，一切好像是我的選擇，但有時又覺得是命運在幫我舖排一條特殊的道路，在命運的選擇上引導我到這裡來，因為每次的抉擇也不是真的有很多可選的選項。

我剛來到服務的私立大學也不是什麼名校，起薪比我離開香港(1998年)去澳洲攻讀博士前的助教工作還要低，試想想有多少人願意屈就做這樣的工作？但最後在不看好香港學術界的前景下，我毅然踏出這一步，來到一個完全陌生的地方，且不是台北，而是生活機能一點都不方便的高雄郊區。

更可怕的是，當工作半年後，系內人事大地震，原本系內共有五位老師(不包括我)，竟然一次出走三位，剩下三個人做事。雖然很快補了一個人，但在香港的大學工作過的我，很難想像如何一個系只有三、四位老師撐著。但正是這樣的突變，我可以參與更多的策劃工作，更快瞭解台灣的情況，也很快輪到我當上系主任，由此建立更多的人脈。回頭看，這也是因禍得福。只要把握機會，「危」也可以轉「機」。

六年半的高雄生活後，我來到台北現在的大學工作。這也是一個重要的轉折點。因為我竟然變成一個公共行政學者，且集中在人事行政／人力資源的議題。其實我並非公共行政學出身，雖然有攻讀政治學碩士，但主要集中在中國研究，絕非公共行政領域。不過，我過去也非完全沒有觸踫公共行政的東西，在香港中文大學當助教時，我就是幫忙公共行政的科目，所以以往已看了一些公共行政著作。大部分公共行政的東西都是無師自通。有時候想，這樣沒有框框綁著自己的摸索性及問題導向學習或許對研究工作更有幫助。我在公共行政學界所發表的文章大多不依傳統台灣公共行政學者的寫作習慣，不論寫作風格及命題都跳出他們的習慣框架。雖然面對一定的阻力，但不少本地學術界的前輩及同儕也對我寄予肯定，特別就我的理論論述上；考試院的長官也注意到我的研究成果，邀請進行相關人事政策的研究計畫。回頭看，相信如果我在香港發展的話，一定不會有這樣的成果。最起碼，香港政府不會對我的研究有任何重視(應該說在香港很難做到我在台灣做的研究)，或許說我在香港僅會繼續做中國研究的項目，其實務作用應該會更少。

不過，縱然在台灣待了那麼久，我並沒有很「台灣」，大部分本地人不會覺得很我是台灣人，我也愛拉香港與台灣比較；但回到香港，朋友也覺得我已經不是香港人，因為我也會在香港朋友面前講台灣的優點。不知不覺中，我將自己與香港和台灣都保持著一種arm's length的距離，不想作太強烈的身分認同或以太香港或台灣本位出發。現在人家問我是什麼人，我都會回答，我是地球人，更愛說我是外星人．．．．