關鍵不是「黨政分開」而是「政行分開」

日前中國總理溫家寶在達沃斯論壇再次提及要進行「黨政分開」的政治改革。輿論焦點多集中看溫總這言論的真實性，是否只是「空話」，或背後的政治鬥爭問題。

其實「黨政分開」已提出三十多年，並沒有什麼新鮮理念。從我近日研究中國大陸公部門績效管理時所觀察，這問題定義框架是有「偏差」的，中國公共治理問題的癥結不是「黨政不分」，或以「以黨代政」，問題是「政行不分」，即政治應該要脫離行政，不要干預專業。

過去討論「黨政分開」是指中共作為執政黨與政府之間的關係。根據中共的官方說法，「黨政不分不是提高或加強了黨的領導，而是降低、削弱了黨的領導，黨政分開才能真正提高黨的政治領導的水平和質量﹔黨政不分使黨政分散了抓好自身建設的精力，只有黨政分開才能真正做到『黨要管黨』，使黨委擺脫各種繁雜事務的干擾，集中力量抓好黨建﹔黨政不分使黨委處於行政工作第一線，甚至成為矛盾的一個方面，黨政分開，可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發揮『總攬全局，協調各方』的領導作用﹔黨政不分使黨委自己成了行政工作的執行者，黨政分開才能使黨委真正能夠履行監督的職能。」

這種說法有點像西方近年公部門改革所說的，政府只應該做「導航」(steering)工作，划槳(rowing)的工作就交給私人部門及市場。雖然層次不一樣，但有異曲同工之妙。

問題是，黨不干預政府，政府的工作就會做好嗎？中共有能力做好領導監督政府的工作嗎？我想現在中國公共治理最大的問題是「政治」過度干預「行政」，即是政治判斷完全凌駕其他判斷，特別是客觀及專業的判斷。這個「政治」不一定僅存在於黨委，也會存在於政府任何一個角落。這問題最好反映在政府機關的績效管理，其透過由上而下的「目標責任制」落實上級的政治意志，「GDP主義」就是最好的例子，為了達成上級下達的指標，地方政府用盡各種手段，盲目建設來衝指標；上級怕地方在發展時會不顧人命，造成災害，所以給予地方「死亡指標 」，限制每年意外或災難死亡人數(如煤礦災難)。這些都是「唯意志論」的「政治」思維，認為「只要有指標，目標就可以達成」。套句傳統共產黨自己的老話，這根本就是「唯心主義」。

這種目標導向的所謂「管理」看似近年西方公部門改革的「結果導向」價值，實質上就是政治干預行政，干預專業，對社會經濟問題不求「固本培元」，只求「快速見效」。這種政治干預不僅是黨的問題，是整個國家官僚系統的管理問題，是政府官僚無法按照獨立專業判斷處理公共事務，或者說在長期的政治干預下，使他們喪失獨立的專業判斷能力或意志。

美國在十九世紀建立專業獨立的官僚體系，公共行政學之父Woodrow Wilson倡議建立與政治分開的行政學。縱然戰後唸公共行政的學生皆知道政治與行政是分不開，但我們不能少看這理念之重要性，它建立了政治與行政或專業的分際，就算現在民主國家的政治家也會時常干預行政，但其干預一般不會踰越專業客觀要求，公務人員仍能秉持其一定的獨立性。最明顯，西方社會(也包括香港)的政府不會下達什麼GDP指標，就算政府利用宏觀政策作調控槓桿，試圖扭曲或干預市場，也不會像中國政府般下「硬」指標給下級，要黨政領導「承包」其轄管區域所有事情的責任，這是不科學，更會造成很多行為扭曲 (如隱瞞真相、數字灌水)。官員不會花心思從制度的根本或從過程部分來處理問題，因為這可能要花很多時間，不能立竿見影。

所以「黨政分開」根本搔不到癢處，也會使人誤以為這種所謂政改能改善問題。其實，中國現階段是要建立「韋伯式的官僚系統」，回到美國十九世紀末所倡議的政治／行政二分的體制，這不是政治改革，是行政改革。不論黨委或政府首長都不應再包攬大權，唯長官意志，濫用目標管理，專業要回歸專業，要以理性客觀態度處理公共政策問題。

直銷行業與政府人事管理

今天被拉去出席Herbalife的高階商務會議，一如我所料，內容就是宣傳產品及販售其直銷商業模型，一直找人見證、見證、見證．．．．．基本上，跟我二十年前在香港接觸過的Amway之直銷模型賣點差不多(雖然產品策略差很遠)。這可以歸納為三點 ：

1. 利他性：透過銷售產品幫助別人 (Herbalife 就是促進客戶健康)



2. 自利性：可以有高收入及可自己自由支配的工作時間



3. 自利性：公司安排很多旅遊等吃喝玩樂的活動，年紀輕輕就可以月收入十幾萬

我雖然有用它的產品，也相信產品的功效，但對我這種愛批判到令人討厭的人而言，直銷這種這遊戲並不適合我，因為我很討厭那種「金錢宗教」式從朝到晚重複又重複的「洗腦活動」，實在很煩厭。我不是清高到不愛錢，但要我將「利他」和「自利」價值內化到混淆不清，我實在感到害怕。我更喊不出「我愛ＸＸＸ」這種肉麻的口號。

我想的跟那班直銷商想的不同，我想的是「為何這些成功的直銷商都是美商？」華人世界至今就無法發展出類似的產品，並導入直銷鏈中。華人都變成它們的「代理」而已 (從這方面看，中國的產業發展還差得遠)。縱然他們年薪百萬又如何？他們就只是一個代理商，對我來說這只是低層次的成就。

或許這說法是有點民族主義，但不容否認，直銷產品公司是在低度競爭下賺取高額利潤。羊毛出在羊身上，難道直銷商所賺的錢不是從營收來的嗎？公司出錢給他們到處旅遊不是從營收來的嗎？當然，直銷商會辯解，這是他們努力工作所獲取的，公司透過直銷商業模型也減少很多行政成本，這些錢都是用來回饋直銷商。我並不否認這一點，但若果有更多的外部競爭，肯定會對價格有影響；這也當然會影響直銷商的收入嘍。經濟定律就是經濟定律。

轉個頭來說，雖然我對這種「金錢宗教」有所保留，但對我這個研究政府人事的學匠而言卻是具有很大的吸引力，因為政府人事管理一直最頭痛的問題就是如何激勵公務人員的工作動機。一般直銷模型會將工作價值內化成為人生價值，驅使直銷商對工作的投入熱忱，而且這種價值往往會強調以「利他性」為優先，這正雷同於理想上對公務人員所要求的價值觀。我們有沒有辦法如直銷產品公司般對公務人員「洗腦」呢？

當然，有點難度，因為直銷產品一般賣點都比較簡單，如Herbalife賣點是減重及飲食健康管理，很單一及沒有爭議性。但什麼是公共服務價值？可能寫十幾本書都寫不清，裡面也很可能有互相矛盾的價值。更糟的是政府不能給予如直銷商的收入待遇，政府推動不起「金錢宗教」。但我相信在公務人員具有高度的工作保障下，政府仍可進行一定的「洗腦」訓練，形塑公務人員成為具「公共服務價值」的先鋒。台灣也的確有引入商業管理觀念改造組織文化的成功個案 (我現正進行一個如此的個案研究)，或許在這方面公部門可以借鏡一下直銷商的訓練工具。　　

「外勞」與「外移」: 我們生活在一個愛富嫌貧的社會

近日就香港外地傭工在港居留權訴訟是否應該要求人大釋法一事，各政黨吵得鬧哄哄。各黨派爭論焦點集中在一旦菲傭司法覆核勝訴是否會有大量菲律賓人移民來港。但其實，香港一直都是移民社會，也一直有很多非華裔人士獲得香港的居住權，但我們似乎將那些從外地進入香港生活的人分成兩種 ─ 「外勞」及「外移」。前者一般是指那些純粹來香港從事一些嫌惡性或高體力勞動，本地人不願意從事的工作，他們是被購買來的勞動商品，所以不能有居留權是「理所當然」的。

不過，後者跟前者有很大差別嗎？外移一般是國家/政府刻意從外地吸收的所謂「高質素」人士。他們也是要來香港從事某些職業，但那些職業是需要專業能力，甚至是要高薪挖角聘用的。說實在，他們也是被購買的勞動商品，不過他們有較高的議價能力，也有很多選擇，不來香港也可以。外移也有投資移民，我們「想像」他們是為香港帶來資金財富，所以十分歡迎他們來港定居。

但大家有沒有想過，外移其實也是香港的負擔。我們以高於本地人的薪酬聘用一些對香港沒有歸屬感的人來香港工作，這是否overpay？投資移民抬高香港的樓價，入口通漲，這難度不是對香港的負擔嗎？

說實在，若大家怕外勞來港定居掙福利及公共資源，為何我們不怕外移搶貴物價？我時常想，香港若果不是獨立的特區，原有居民有獨立身分，與內地人區隔，這都會一早就變成曼克頓及東京了，所謂「香港人」大部分人都要移入內陸生活，香港早就變成外勞外移天堂了。

其實外地傭工居留權爭議背後的價值說穿了就是愛富嫌貧嘛！！若果沒有這價值作祟，管她們勝訴與否．．．．

什麼是「理性」? 再解讀

研究社會科學時常遇到「理性」這概念，但社會科學中各學門對「理性」之理解往往有很大出入。最近有學生研究市民亂丟垃圾問題，其疑惑是當政府已規範丟棄垃圾的方法，並對違法者作處罰，為何他們仍隨便丟棄垃圾，如此「不理性」。但隨便丟棄垃圾是為了方便，我們也可以認為這行為本身就是反映個人的「理性」選擇，是非常「理性」的行為。

或許有人會認為個人之「理性」行為，往往會導致集體的「不理性」，如環保問題就是最典型，每個人為了自己的生活舒適而耗用大量資源，最終導致環境污染，每個人都受害。我想這只是一種帶有固定價值取向的「結果論」及「功利主義」思維。

我認為「理性」只是一種決策模式，其本質是沒有好壞之分，理性不一定如經濟學所假設是為了追求自利(self-interest)，或為了達至「效用極大化」(utility maximization)。「理性」是計算性的決策模式，因應決策者的目的，排除「感情」和「信任」，「冷漠地」獨立地作出最佳的選擇。

依此，其實人生的大部分時間都是處於「不理性」狀態，因為我們決策經常憑藉過往的經驗 (即牽涉感情及信任)，我們會較採納權威人士、親人、朋友所給的建議。這些做法都是比較「感」性的。這裡所謂「感」性非全然是感情，也可以感覺。我們往往是在沒有參考意見及過往經驗時才真正「理性」，我們必須花時間冷靜判斷，做預測計算才能作出決定。當然，這不代表這樣的「理性」就一定會達成目的。正如上述所指，「理性」只是一種決策模式，是一種過程，不是以結果論來作判準。而這種決策模式是十分累人的，因為理性人會對過去經驗採取質疑態度，重新作評估分析。

現實中，我們常常所指的「理性」實際是指行為動機，不論是「私利」或「公利」。但這種定義容易混淆內涵。

我也不認為Herbert Simon的「有限理性」(bounded rationality)是對現實中人類普遍決策行為的精確描述，因為「有限理性」是指一種意圖理性在條件約束下的折衷行為。如果「理性」是一種決策過程的話，就不存在「意圖理性」之可能。其實，所謂「有限理性」就是本文所指的「感」性決策。

最終，我會否定人類是經常處於理性的動物，反而人類更多是感性的動物，但這不一定是負面的評價。

港公務員執行強規劃弱：王光亞與中共的後知後覺

7月26日國務院港澳辦主任王光亞批評香港公務員在港英培訓下，水平很好，但只懂接受及執行命令，即使在回歸後當家作主，也「不知道怎樣當Boss(老闆)、怎樣當個Master(主人)」。這真是一個後知後覺的說法。

我一早已預見這問題(可參看我以往在網誌發表的相關文章)，瞭解到香港公務員的強項是執行力及專業性，但要他們處理政治問題及化解政治危機，擔任現在已多元化政治下的香港公共政策制定者．．．英國好像沒有給他們相關的訓練，或留下工作手冊。所以大陸找曾蔭權做特首是一個十分錯誤的決定，因為他只是一名「打工仔」，就算他是拿「政治家」的人工及銜頭。王光亞這番話或許是反映中共中央的後悔。

相對於香港，大陸的官員或許比較政治強，創造力也較強，但下面的公務員則不太專業，執行力視上面政治權威手段之運用而時強時弱，或將政治放第一，專業放第二。最近溫州鐵路意外或許就反映了這問題。從此處看，如果兩者只能擇其一，我寧願要執行力及專業性強的公務員，起碼民眾日常生活不會太受影響。

蔡子強認為王光亞斷錯症，認為問責制將制訂長遠政策的責任交予司局級官員，才是導致公務員缺乏方向的主因。我並不同意這說法。正如我在以前的文章指出，香港的資本主義發展是透過政府作為資本家代理人而得到高速發展。所以香港公務員的意識形態是在英殖民地資本主義發展邏輯下形塑出來的。他們本身就不能回應香港「地產霸權」問題話語下的社會問題，就如同1979年保守黨戴卓爾夫人執政時所面對的一批凱恩斯主義公務員的相同情況。當然，香港的問題並不是一個左派的執政者管理一批右派的公務員。問題是你要那些右派的公務員去處理當前的問題，他們的意識觀念不會跟說沒有「地產霸權」的唐英年差很遠。

我會同意的是，香港的AO政務官應該更涉入政策制定中，因為他們始終保有很多政府運作的相關經驗，而在沒有真正的政黨執政下，我們相對地依賴他們也是沒有選擇中的選擇。正因為這個現實，我並不同意AO要繼續「假裝」政治中立，既然叫得「政務官」就名副其實地做承擔政治責任的公務員，德國也有「政治性公務員」，這些高級文官必須與部長或問責官員理念一致才能擔任部長的副手，在香港或許就是擔任常務秘書的政務官。若部長因政治問責下台，這政治性公務員也要更換 (或暫時退休或回到非決策性下級職位)。

我想這是一種變通方法，也希望在這種政治化過程中培養多元化的政務官團隊，不是殖民地時代的單一思維政務官團隊。

為什麼讀公共行政? 就是瞭解政府運作的真相

上週日(6月12日)臺灣公共行政暨公共事務系所聯合會教學委員會舉辦了一場關於教學的研討會。與會者討論了如何改善公共行政的教學，誘發學生對學習之興趣。在討論當中，我發現一些值得深思的問題及論述。

一些老師常對以下幾項問題感到困惑。

1. 老師時常被學生質問修讀公共行政的學科有什麼「用」。
2. 公共行政教學設計是否需要滿足公務人員考試所需？
3. 另外，我發覺在一些比較活潑的教學中，老師會加入「問題解決」(problem-solving)的個案學習，要學生做角色扮演。但我認為就大學課程而言，不宜太專注於「應然性」(如應該如何處理問題) 之討論。

就修讀公共行政有什麼「用」？ 對這種「手段-目的」邏輯(誤導)問題，我想對很多老師而言，是一項難以回答的問題。因為這個「用」是指一種「器物」或「手段」之用，公共行政之學問大多沒有工具性的用途，或不能直接對應某一職位或工作項目。在臺灣，最實用就是用來「考國家考試」。但實際上，我們又發現公務人員工作(特別是基層的)很少牽涉到那些學術知識。

我對這問題之回應是：公共行政的學科是培養我們對公部門運作的認知及瞭解其道理，其「用」是在思考及判斷上。如果「手段」與「目的/價值判斷」是兩個不同層次的「用」，學生問的「用」是手段的「用」；我所指的「用」是目的、價值的「用」。不談後者，僅談前者，是捨本逐末。嚴重後果是大學訓練一批「唯功利主義」不明是非道理的公務「工匠」。

對第二項問題，雖然部分老師認為不應將大學教育變成國家考試補習班，但又似乎難以迴避將國家考試連接大學教育。有一些老師則強調應由大學教育引導國家考試，不是反過來。而考試院一向的思維也是將教考用合一。

我對這問題之回應是：教考用是無法完全合一的，因為曾受公共行政教育的不一定適合當公務人員 (我就認為自己不適合當公務人員)，公共行政學科的優異生也不一定適合當公務人員，大學也沒有義務或權力預先幫國家做人才篩選。我們也不應將大學教育約化為「社會工廠」生產流程的一個環節。國家如何篩選未來公務人員是人力資源管理問題，曾否受公共行政教育只是其中一項考慮因素，但不是考慮因素之全部。所以公共行政教育沒有必要考慮國家考試，也沒有必要「刻意」帶領國家考試。考用與教育應該是在兩個互相獨立的運作機制，但這並非指兩者不用互相溝通瞭解，而是不要將兩者變成一條「生產線」。因為這會窒礙兩者的發展活力。

最後，對第三項問題，雖然學生投入角色扮演的個案學習是一種不錯的做法，使學習更有趣。但這項學習的前提是，先讓學生先瞭解決策者所處外部公共環境制約，及使其「設身處地」(即站在真實情況的決策者位置)地作決策。其實，要如此模擬並不容易。很多學生就公共議題做報告時，都急於提出「解決方案」。我認為這是「沒學行，先學走」，往往是將問題簡化、單純化，思考上脫離現實。我也會用個案做教學，但其主要目的是透過個案學習使學生更能瞭解上課所教的理論。我也會要求他們思考解決方案，但我總會挑戰他們的想法，使他們瞭解到「世界沒有那麼簡單」。個案教學應該放在對公共行政或政策現象的「解構」，使學生瞭解「真相」(我很喜歡跟學生講：從現象看本質)。這是提出解決方案之前提。不過，我認為大學生能做到瞭解真相這點就已經不錯。

為什麼讀公共行政？其實跟修讀其他基礎學門一樣，就是培養大家對這世界更為深度之認知，不過，公共行政比較集中在公部門運作或公共事務管理上。而公部門跟我們日常社會生活也越來越密切，所以公共行政應該是一種「公民教育」，每位大學生也應該涉獵一些，這對他日後工作、生活及作為一位公民都會有不同程度之幫助。

資本主義與社會主義關係之我見

最近我在大學開「政治經濟學」課時，重新深思資本主義與社會主義在我們當今世界的角色關係問題。

我們過去會將世界分成資本主義社會與社會主義社會，在冷戰時期更出現兩大陣營，即蘇聯東歐以及亞洲包括中國的社會主義國家集團，和歐美的資本主義國家集團。我們也會將一些歐洲福利主義國家描述為民主社會主義。但我反思後認為這種資本主義與社會主義的二分法是有問題的。

我認為所謂資本主義國家與所謂社會主義國家，其存在目標並沒有很大差異 ─ 都是經濟發展，是一種「發展主義」。在十七、八世紀全球大部分地區開始被捲進「資本主義時代」後就根本沒有社會主義與資本主義之分。所謂社會主義思潮的出現主要是針對資本主義發展所產生的問題進行結構性的分析及反思，它的貢獻或功能是分析性，非治療性。後來計畫經濟的出現並沒有背離資本主義的「發展主義」邏輯，只不過它用另一個手段，做資本主義想做的事。我並不認為這是什麼社會主義！！

很多人批評社會主義過時失敗，但我認為社會主義或左派思想只是一種學術分析批判的工具，計畫經濟失敗跟社會主義是否失敗無關。社會主義只有分析「有效」跟「無效」之差別，即其是否有效揭露資本主義發展邏輯背後被隱藏的各種「真相」。

對我來說，「馬克思主義」或「社會主義」只是提供一個常常警醒自己對這個社會應有的「真實」認知態度而已。我仍然生活在資本主義的邏輯中，而且難以擺脫。為了生存，我不得不行動實踐上「右」傾，但同時必須保持「左」傾的批判頭腦，不會輕易相信資本主義支持者所描述美好遠景。