國家考試資格考與任用考框架問題：二分法與概念之謬誤

民國自大陸時期就出現所謂資格考與任用考之二分分類之概念（見本人論文 p.43）。直到現在，考試院與教科書仍沿用這種二分分類。一遇到相關國家考試改革，主管官員口中必談，究竟要採任用考，還是資格考。任用考就是即考即用，考生通過考試後，直接分發到用人機關任用，是現行制度；資格考就是通過考試的人，列冊候用，由用人機關遴選任用，這制度曾在1954至1965年期間採用。之後，臺灣一直往任用考方向發展，即透過將通過考試的考生分發到機關任用（含訓練），用人機關遴選菜鳥之可能不斷委縮。2008年後，所有考試錄取者（正額與增額）皆採用分發制度分配工作，用人機關完全不能再遴用剛通過考試的考生（1995至2007年期間用人機關可遴用增額錄取人員）。

以上之制度描述一直誆死大家的思維空間，認為公務人員之新人進用只有這兩種方法，或者在集中考試前提下，只有這兩種方法。甚至將這二分觀念套用到其他國家上。真的是如此嗎？

其實，這二分法，在概念上是重大謬誤。在新人進用上，人力資源管理可將步驟分為招募(recruitment)、篩選(selection)及工作配置(placement)。這三個變項可以搭配成不同的制度安排，不能用資格考及任用考來簡單涵蓋。

招募可以分成：集中招募與分散招募；集中招募當中也可以分為全國集中招募，分區集中招募，分機關系統或專業集中招募。

篩選也可以分為：集中篩選＋用人機關不參與、集中篩選 + 用人機關參與、部分過程集中篩選 + 用人機關參與；當然分散篩選就是由用人機關全權負責。

工作配置可以因應招募方式分為：在分散招募下用人機關分配，全國集中招募下的全國分發，分區招募下的區域分發，機關系統或專業招募下的系統／專業分發；如果是分散招募的話，就不存在分發，因為這一般是特定職位招募。

而所謂分發，也不一定是考生填志願，按分數高低之分發。我觀察到其他國家的分發一般都是由上級決定錄取者之工作分配。記住，如果是特定機關系統或專業的人力招募，員工的第一個工作職務不見得是那麼重要，因為他們之後一定會有調動。而一些通才式的人力，本身就一定會定期輪調，不會死守在某一職位或機關。反而是分散招募的職位，有時可能是非常固定的，但他們也沒有什麼分發可言。

根據以上分析，整個進用新人之程序其實有很多可能性，絕對不是資格／任用二分法可以概括理解的。

例如我們一般會理解中國大陸也是採用集中考試制度。嚴格來說，它是屬於部分過程集中篩選+用人機關參與。因為筆試部分是集中處理，但口試是由用人機關負責。但大家一般會忽視了一個重點，就是中國大陸在招募上是屬分散招募。各考生在集中式筆試前是已經應徵申請特定職位，所以是沒有分發之程序。因此，中國大陸的模式是：分散招募＋部分過程集中篩選 + 用人機關參與。中國大陸的做法其實是參考美國的做法，因為所謂部分過程集中篩選，就是集中性的筆試只為篩選出進入分散性口試之人選（用人機關也可以額外加其他測試），可能是筆試最高分的三個或五個，即一般稱為「三人法則」(rule of three)。

而韓國與日本也被視為集中考試之國家，但因為其有國家與地方公務員之分，所以其地方公務員是屬於分區集中招募。我國的地方特考也可以算是分區集中招募，但與韓日不同的是，我國地方特考是分區全國招募，考生可以投考任何分區的地方特考；但日韓的地方公務員考試則必須由居住本地的人投考。

新加坡一般會被分類成分散招募，理應不存在任何集中篩選及分發。但這是錯誤的理解。因為其菁英人力administrative service就是例外，其是集中招募、篩選及分發，用人機關不會參與其中。香港的administrative officer也是如此。各國如有建立獨立的高階文官制度也會採用類似的制度。

我國高普初考則大部分採用全國集中招募 + 集中篩選＋用人機關不參與＋全國分發。我們將這安排定義為「任用考」；而過去的全國集中招募 + 部分過程集中篩選 + 用人機關參與 則為「資格考」。如果以中國大陸現行制度看，以即考即用作為定義原則，其應該屬於任用考嗎？還是因為用人機關可以對考生另外進行測試及口試，進行「遴選」(用台灣的話語觀念)，所以就是資格考嗎？明顯地，兩者都不能完全對應，也不能將資格考與任用考光譜化，說中國大陸的制度接近哪一端。

不能將資格考與任用考光譜化更涉及一個魔鬼細節，就是「資格」。台灣的制度設計或話語常常將通過集中考試（筆試）等同獲取資格。但其他國家如果採用部分集中篩選過程時，其通過筆試者並沒有獲取什麼資格。更準確的說法，他們是通過了第一道門檻。例如在中國大陸，通過公務員筆試者，若最後並沒有被三人法則下選任時，他們就沒有任何資格，也不能到處說自己是流浪公務員。對很多國家而言，筆試只是門檻試，且筆試分數一般不會被納入最後口試分數或最後用人決策之中。

其實，「資格」在公務人員考試是一個關鍵而在地的概念，但一直欠缺一個反思式的討論。公務人員考試優先功能其實是獲取「資格」。但有「資格」不一定「任官職」，過去在不須經訓練合格才獲資格證書的時候，不少人就會通過考試，但不任官職（如補習班老師）。就算現在必須上班接受訓練，通過後才能領證書，但這種證書資格仍然是可以跟著你一輩子。理論上，就算你政府工作中途離職，你仍可以拿著證書補公務人員的職缺（不用公開競爭）。在其他國家是沒有這回事。公務人員考試合格證書就好像古代的「功名」一樣，你有秀才身分，有貢生身分；有貢生身分就具有任官資格，問題是有沒有官衙要你而已。所以資格與任用本來就二分。你說將我們的公務人員考試分成資格與任用考，我反而認為我們所有的公務人員考試都是資格考，通過者雖然不是拿到專業證照，但也可以放在履歷表中耀武揚威。

因此，「資格」是一種臺灣在地特殊概念，若將它成為通則化考試制度安排之變項，本身就是謬誤。

更魔鬼細節的部分就是分發。其實廣義而言，其他國家新進公務人員時都有可能會採用分發，特別是集中一次招募大量相同（職級）人力的情況，如警察。問題是，我從沒有聽過會用考生填志願＋考試分數高低作為分配之依據。這種將大學考試分發之安排套用到公務人員新人任職之安排其實是十分荒謬，因為臺灣的公務人員考試分發是全國性分發的。這不單不符合人力資源管理，更產生大量的潛藏衝突（我在其他文章已說明，這裡不再贅述）。

其他國家的分發大多都會有一定的用人機關上級安排，不會像台灣般，完全由考生自己排序決定，再看自己分數及運氣。在其他國家，或許長官會考慮到人員的家庭因素及上班方便性，會參考新人意願，但絕對不可能看成績作為依據（因為分數根本不重要，甚至沒有分數這回事）。更重要的是，正如上文指出，第一次分發的職務可能根本不重要，因為這些人員遲早會有調動。因為機關或職系是有一定的職涯管理規則。

我國考生對分發則異常緊張，很大程度是因為各機關／各專業職系毫無職涯管理制度。新人根本不能預視未來的職業發展路徑，所以僅能看到當前工作的好壞，作為填志願之考慮。另一方面，由於考試是一種通用性資格（原則上沒有嚴格專業限制［同職組內職系之間可以方便流通，就算部分職系／組存在條件限制，也可以透過修學分來取得資格，也可以透過多次轉職系達至跨越式專業改變］，只有官等限制），對很多人而言，先拿到資格，找個缺，進去，再進入國家人事叢林大亂鬥找機會就可以了。

以上分析是告知相關主政部門，公務人員考試之改革存在很多可能性，分析架構絕對可以跳脫資格考與任用考。而且有很多細節是不能忽略，因為魔鬼就在細節，需要更為系統性的思考。參考其他國家的經驗是重要的，但不能戴著自己的眼鏡框架來看，這些框架很多時候是有誤的。

一個長期被忽視而極需改革的對象：戶籍制度

今年七月一則新聞以一位新竹年輕北漂族多次無法在台北市抽到社會住宅的故事為題，反映柯市長興建社會住宅政策跳票之問題。縱然台北市未能如期達至興建社會住宅承諾之數量是事實，但我對此新聞更關注的地方是，一位原本沒有台北市戶籍的人可以透過遷戶籍來抽台北市的社會住宅，這代表全台灣各地方直轄／縣市都有潛在來台北抽社會住宅的人，那麼台北市政府應該如何規劃社會住宅的興建呢？這正正反映了一個長期為臺灣公共領域研究學者所忽視的議題 — 戶籍制度存在所產生的各種行政問題。

戶籍制度的設計原本是以家庭為單位，一家一戶，使國家／政府能有效掌握人口、勞動力，以方便徵稅、徵兵及力役，進一步可控制人口流動，維護社會治安秩序。是一套十分有系統的由上而下的社會控制工具。

從社會角度看，戶籍可以代表一個人或祖先所屬的故鄉，我們過去常強調自己的祖籍或籍貫，縱然自己已離鄉別井多年，甚至多代。所以台灣每逢選舉，大家都會說「回鄉投票」，似乎是一種理所當然或合理之舉動，也表示一種鄉土情懷。

然而，台灣已民主化與自由化多年，人口流動已不受限制，民眾設籍也不必在自己的出生地或故鄉。再加上城市化，人口已往都會區遷移集中，鄉土之意義對大部分人口而言已不復再。當然慣性地，大家仍將「鄉」掛在咀邊，如政治人物仍會大喊「鄉親好」，我回香港會有人說我「回鄉」（其實對我而言，這話語有點怪怪，因為我認為只有農村才叫鄉，但我從出生到現在都是住在都會，一個城市人是沒有鄉土觀念的）。這如同我們現在仍用「馬路」一詞一樣，其實馬路已經沒有馬，只有車。

當然，如果僅是如「馬路」的符號式沿用，戶籍或籍貫的持續沿用與否，並沒有什麼大不了。但戶籍之存在仍實實在在地影響著我們的生活。就算現在戶籍制度已經鬆綁，並沒有限制我們的自由流動，但這法定身分仍豎立了不少框架限制，而政府回應這些限制的方式並非廢除這框架，而是在保留這框架之下，彈性化處理設籍問題。這處理方式不僅沒有解決問題，且締造很多扭曲行為，不公平現象，製造大量誤導資訊，對公共政策制定十分不利。

我2002年來到台灣工作時，是沒有戶籍身分之外來人員。作為沒有戶籍的所謂「流動人口」，當時我是須要定期到派出所報到，填寫流動人口聯單。這反映了二十多年前戶籍是一種對地方秩序的管制工具。然而，在二十一世紀初來台工作時，這報到制度已經形同虛設，只有在申請續期居留時，才會到派出所拿一張流動人口聯單交差。在交通發達人口移動方便之時代，這種對流動人口的控制已毫無意義，所以現在來台居留的外來人士也不用定期報到(2008年廢除對流動人口之登記)。而以前戶政／警察人員定期上門查戶口的工作也撤銷了。因此，戶籍已失去社會控制之功能。這是一件進步之事。但戶籍身分仍涉及很多人身資格及利益分配問題，不可低估其影響力。

首先，當我後來獲取了國民資格，拿到身分證後，我仍要解決一個問題 — 設籍。在台灣，所謂國民其實是有兩個身分 — 國籍與戶籍。我當時沒有自己的房子，是租住人家的地方。雖然法律上在有居住事實情況下，房東不能拒絕給租客設籍在租住地，但現實上房東會因為稅務考量而不想讓租客設籍在居住地的，那麼我只能找同事掛戶籍。這種掛戶籍其實就是造假，因為我並沒有真的住在那裡。但我不得不這樣做，否則我就不能設籍。這對很多最近移民台灣的香港人而言，當他們拿到身分證，而沒有自己的房子時，就會面對這問題。而就算一般台灣人，當他們在故鄉以外地方工作打拚，若沒有自己的房子，就算在外地打拚多年，也可能要面對相同問題。要不然就是找人掛戶籍，要不然就是不遷戶籍到他們打拚的地方，保留戶籍在故鄉，所以仍要「回鄉投票」，無法在其打拚的地方投票。我並不認為「掛戶籍」做法是合理的，但台灣人已習慣了這種變通的做法，只要能解決自己的問題，不違法，管它合不合理。

當然，以上之變通並不會傷害任何人，也沒有什麼利益輸送，似乎是可接受的。但遷戶籍有時是涉及利益問題，例如一些地方的社會福利（如育嬰津貼）。由於各地方縣市的社會福利並不一樣，為了獲取更好的福利，可能會將戶籍遷到該地，但他們可能仍在其他地方生活打拚，這合理嗎？還有，為了讓自己的子女讀名校，民眾也有可能將子女戶籍遷到別地。當然有錢的可以買房子來遷戶籍；沒錢的就是「掛戶籍」，這合理嗎？

國民投票也是依設籍地而定。所以很多政治人物會因應出選之地方遷戶籍，也會有人遷戶籍來投票。有趣的是前者被合法化，而後者則被告為「幽靈人口」。所以後者則認為這是雙重標準，「只准州官方水，不許百姓點燈」，妨礙人民自由遷徙之基本權利。我覺得這爭議的根本是，你真的遷徙了嗎？如果只是「掛戶籍」，人不在，當然是不當。不僅在台灣，在香港也被視為「種票」的罪行。這問題的根本是戶籍制度在自由化下鼓勵了虛假行為，而且是光明正大地虛假。

從另一角度而言，在現代公民社會觀念下，公民參與應該是針對你所生活之地方，即你長期居住的地方，而非遙遠的家鄉。地方政府應向所有在地居民負責，而非對在籍者（而不在地）負責。公民也應該盡在地公民的責任，而非影響已經與你無干遙遠他方的公共治理。試想一下，你在台北市長期居住，但你沒有台北市的投票權，而市府施政直接影響你，這合理嗎？相反，你在台北市長期居住，但你每次地方選舉都回鄉投票，影響當地的公共治理，但你不用受它影響，這合理嗎？

其實，國外大部分國家都沒有戶籍制度，他們只有國籍身分，沒有戶籍身分。相關地方性的權益責任（地方賦稅、規費、福利及投票權），皆以居住地為依據。當然，居住地仍然由你自身填報（但可能要出示證明），你可以隨時更改自己的居住地，你仍然可以造假，但這裡會涉及很多成本（如地方的稅項負擔或城市管理費），不像台灣遷戶籍之低成本。

戶籍制度主要是東亞儒教國家採用之制度，但這些國家不少已取消或變相撤銷這制度。韓國在2008年廢止；越南在2019年宣布廢除，並於今年五月完成改革。日本雖保留戶籍制度，但實施上是以「住民票」為本，人民可以自由遷徙，搬遷後只要至鄰近行政中心登記「住民票」或依  「住民基本臺帳卡」（類似臺灣的身分證），即可依此向當地政府申請所有福利，制度「隨人不隨籍」，也不用回家投票，就在居住地投票，並作為居住地選區的選民，戶籍制度形同虛設。因此東亞國家只剩中國大陸、北韓與台灣仍實質實施戶籍制度。

國內對戶籍制度之學術研究，近年主要是聚焦在兩岸之比較，突顯了台灣戶籍遷徙的自由性，而沒有討論這種「自由」帶來之後遺症。不過，近年已有一些非學術性的評論點出戶籍制度造成的問題，如葉靜倫(2020)點出台灣回家投票的獨有「世界奇景」，以及社會救助認籍不認人之問題；鄭力軒(2022) 則點出戶籍人口資料與現實落差對公共政策制定之負面影響。但他們都沒有直接倡議廢除戶籍制度。反而段宜康在2013年曾提出廢除的說法，但似乎沒有得到很大的反嚮。

明顯地，政府掌握各縣市常住人口資料比戶籍資料對公共政策制定幫助更大，但戶籍之存在扭曲了真實資料，影響公共政策制定的品質；且製造了很多不必要的行政管理問題，但大家往往將問題焦點放在錯誤的地方。如本文開端所示的社會住宅問題，大家僅將問題聚焦在市府政策跳票；上述投票「幽靈人口」問題，變成遷徙自由之問題。最近，不在籍投票安排問題之討論，大家常以國外為例（包括日本），說明其他國家都可行，為什麼臺灣不行；但其實其他國家主要是「不在國投票」之安排（其實臺灣比較難實行不在國投票）；我們主要是「在國」但「不在戶籍地」之問題。問題之根本並不相同，該根本是戶籍制度。

隨著人口流動性提高，以及非傳統家庭模式成為主流，戶籍制度已失去原有的功能，並製造大量扭曲錯誤的行政資訊，且豎立了一些行政障礙，締造不必要的人為成本，使民眾必須變通處理問題或鼓勵陋習。

一個制度失去原有的功能，而被賦予之其他功能又不必由這制度來達至，且制度殘餘又產生「反功能」作用，那麼除了廢掉這制度外，已別無他選。

考選部：一個定位設計奇異之政府機關

考選部，一個專責舉辦公務人員與各種重要專業技術考試的中央部會級(ministrial level)之機關，綜觀世界各國，應該沒有如此高地位的考試專責部門。考選部可以理解為對應古代中國皇朝時代的禮部，因為古代的禮部就是負責科舉考試。而中華民國將考試由一個部級的機關來負責，可說對考試重視之反映。就算一直強調有中國特色的中國大陸，也沒有如此「中國」。但正是這樣的特殊制度設計，使我們的文官制度管理設計出現不少奇異現象。

2020年考選部提出參考新加坡的經驗，推動成立「預備文官團」，招募有意從事文官工作的大學生，參加短期訓練。不用多說，如果是公行人都知道，參加預備文官團訓練並不能保證未來能當公務人員，因為通過國家考試才能當公務人員，而參加了這訓練並不會加分。

其實，由一個沒有用人權的機關推動如此計畫，本身就很奇怪。更奇怪的是考選部竟敢以「預備文官團」來行銷計畫，公然誤導公眾。問題是，為什麼考選部要如此積極推這計畫？真的想學新加坡嗎？

內行人都知道，考選部這計畫跟新加坡做法根本是牛頭不搭馬咀。人家是沒有國家考試，從在學生當中挑選菁英培養成未來的文官，且是高階文官Administrative Officer。在現有體制下，台灣根本無法學習，不要說核心理念，連皮毛都學不到。如果以政策學習理論來看，其純粹是一種毫無政策移植可言的inspiration，即將人家的政策標籤抄過來後，就自由發揮地自行創作（連二創都算不上）。

如果考選部不是想學新加坡，它是為了什麼？今年考選部持續想推這計畫，又召集了各大學公行相關系所主管來諮詢，蒐集意見。這次，考選部的構想是與大學課程結合，例如讓學生可以參加考選部計畫時可以與大課的實習課結合，或大學的某些課程可以抵免國家考試錄取者的某些基礎訓練課程等等。

有出席相關諮詢會議的某位系所主管事後跟我講，考選部搞那麼多就是想提升報考率。我恍然大悟，原來是為了業績。所以搞這些花樣都不是什麼學新加坡，就是搞考試行銷。

考選部一直很在意公務人員考試的報考率，我對這定位感到十分莫名其妙。如果是大學系所重視報考率，我還可以理解，因為沒有人讀你系所的課程，你就要關門。但考選部不會因報考率降低而要關門（且一定有人考）。報考率高低跟錄取者的工作適配度高低沒有必然關係，關鍵問題應該是考選部有沒有為機關找"對"的人，而不是有沒有找"很多人"來投考公職。而從全國人力資管理角度看，報考率太高可能代表經濟不景氣。更甚者，政府部門都將社會菁英吸進機關工作其實是傷害國家。只有在中國古代皇權時代才想用科舉來籠絡社會菁英，將所有潛在的反對勢力都收攬為朝廷所用。現在我們是民主資本主義體制，理應鼓勵菁英到私部門工作才是，這才能真正富國。

因此考選部的思考角度是非常本位主義的，而沒有大局觀。如果考選部或考試院，甚至總統將報考率作為考選部的關鍵績效指標，這是領導者腦袋有問題。

更有趣的是，我們時常聽到考選部官員說他們的主要服務對象是"考生"。我不是說考生不是他們的服務對象，但主要服務對象應該是用人機關。考選部公開宣示自己是"為國掄才"。"為國"具體而言就是"為用人機關"。考選部應該向用人機關負責，為他們找"對"的人任職。

當然，正如我及其他學者一早指出，現行考試分發制度不太能幫用人機關找到"對"的人。在制度設計上，用人機關根本無法向考選部課責（用人機關也沒有太大的課責意識），就算部分弱勢機關偶然抱怨一下補缺難之問題。反而，考選部實質上是向考生負責，一來考選部常面對考生壓力而要修改考選制度（如不斷擴大考生對考試疑義提出之範圍）；二來考選部重視報考率，即是將考生視為"客人"。那麼就不難理解考選部為何會弄這個「掛羊頭賣狗肉」的計畫。

我們有太多制度設計的奇異現象，但大家又好像習以為常。我這個「局外人」再次多多得罪了。

來台二十年有感

當動筆這一刻，我其實已經來了台灣二十年半。我一直都想在來台二十年時就寫一篇回顧，但一直無法靜下心來寫。正值暑假，我終於扚起心肝來按鍵盤了。

我來台頭十年可說是我對台灣的適應及融入階段，而且一切仍感覺相對美好、前進。某程度是要為我持續留在台灣給予一個合理的辯護理由（如果我在香港，應該沒有如此的事業發展）。近年我已脫離這種心境。一方面，在多年研究台灣議題後，自問對台灣已有一些本地人沒有的心得看法；另一方面，正是因為這種「心得」，我並不太想「融入」這社會。當處在水深火熱的香港人十分嚮往台灣，甚至出現移民台灣潮時，我卻更多是對這社會的「批判」，對某些「政治—社會—經濟」現象的無法認同 。針對一些公共問題，民眾與輿論反應常常都挑戰我的常識。社會充斥著不同的陋習，且大部分人都習以為常，不覺得是問題（如欠缺法治精神、理盲、造假、制度性地鼓勵投機行為.....)。

當2019年香港轉入政治轉折點，一些台灣朋友就慶幸我一早作出明智的選擇來到台灣。但其實我內心十分矛盾，並不感到有多慶幸。一來看到香港的沉淪，心知無法挽回；二來台灣其實也沒有好到那裡去，一連串危機其實正在直撲而來。我覺得唯一慶幸的是台灣是個有民主制度的地方，我也親身體驗到「民主」雖然不是完美，充滿缺點，但沒有它，我們會面臨更可怕的事情。而且我相信「自我修正」在民主制度下有更高的可能性。

不過，「自我修正」並非在民主制度內必然會發生，有可參考的經驗借鑑是一種捷徑。而我認為過去（現在只能是過去式）一些香港制度經驗，是值得台灣學習的。所以我寫了一篇相關香港公務員職系制度的研究；另一篇是相關香港廉政公署的私部門治貪介紹。裡面提及很多台灣人沒有的觀念，且我認為可突破台灣公務員制度發展及處理社會腐敗問題的瓶頸。

當然，這類學術性文章之社會影響力是可能有限的，或需要一段消化沈澱時間，以及看其能否有效傳播到關鍵的意見領袖中，繼而擴散到社會。無論如何，我的一些看法在這裡是有知音的，這已經不錯了。其實，對我更重要的是，寫這些文章是為香港一些善治經驗，在台灣的中文媒介留下歷史紀錄而已。這也算是一種保育工作。如果真的能將香港經驗有效移植到台灣，當然就更顯貢獻。

最近很多香港新移民來到的台灣，一些都會在youtube講一下台灣生活的適應問題，例如台灣很多地方都沒有人行道，感到走路很危險。他們不講，好像我都忘記了有這些差異。我真的已完全習慣這裡的生活，算是很台灣。但始終我不是感性的人，不會滿咀掛著"愛台灣"，這裡只是我必須待著的地方，我也必須對這裡要有commitment。這裡的禍福絕對跟我有關，是命運共同體。

因為COVID-19，這世界好像變了一個樣，好像打了第三次世界大戰一樣，一場沒有煙硝的大戰。一場意外衝擊突變之下，世界秩序正在改變，我們生活模式及制度也在不知不覺間開始更迭。我們正迎來這更大的不確定性，但也只能隨遇而安。

「基本能力」與「專業能力」分野對人才篩選（公務人員考選）之意義

我以前去澳洲念政治學博士時，有些華人以其為英文系畢業或英語好為由，希望我指導教授收他們做學生。我指導教授就說，英文好不代表可以念政治學博士（意思即是其他能力更為重要，例如政治學之訓練）。這裡好像說明了，專業知識或能力比語文能力更為重要。但常理上，你去澳洲讀書，總不可以英文太差吧！所以，不能說英文不重要，只是英文是一種「基本能力」，而政治學或相近的社會科學之訓練則是「專業能力」。

那麼我們在篩選人才時應該是以基本能力為重，還是以專業能力為重呢？兩者能力，何者重要，其實是一種誤導性問題。

當我們將其以「何者重要」作為前提來篩選人才（升學或就業）時，後續就會以重要者作為篩選人才的優先基準，將在重要能力中表現相對較差的候選人刷掉。

以上述英語與政治學為例，如果將英語視為重要能力，台灣習慣上（特別在招生時）會將所有申請者中英語最高分者（如最高25%）先篩進入圍，再以政治學對入圍者進行第二輪的篩選。在這種方法下，英語分數不在最高25%的申請者就不能入圍，若其政治學分數不錯的話，是否成為遺珠之憾；相反，若以政治學作為優先篩選之基準，也有可能出現入圍者英語能力過低之情況，對學習不利。

當然我們可以用因素法，將兩者納入總評分比例。但若將英語比例定得太低，則有可能出現英語能力太低的入選者；將英語定太高，又會出現喧賓奪主（overrated）之情況。

其實，針對上述基本能力之檢視，國外一般會採用「門檻法」，就是要求申請者在基本能力上達到某一程度，才可以申請升學或申請該工作。但該能力僅是一項門檻，並非作為是否錄取所有通過門檻申請者之權重因素。即以上述英語為例，若數位申請者都通過門檻，其英語能力之高低再不是錄取與否之因素。就是某申請者之英文就算一級棒，也不會成為他被錄取的優勢。

但在台灣，常常會採用因素法或優先順序篩選的方式來處理上述基本能力與專業能力之採計，常導致何者重要之爭論。（奇怪地，國際學生（包括僑生）之甄選卻常用門檻法來處理基本語文能力）

你可以說，採用門檻法就是以基本能力作為優先或篩選之前提，但並不代表基本能力就是核心或重要能力。正如本文一開始所示，你去澳洲念書，總不可以英文太差吧！但英文很好，也不代表你讀政治學一定沒問題。

雖然上述道理並不深奧，但在現實選才操作上，實務者常不理解這道理。

這問題正出現在公務人員考試上。由於參加考試的人太多，對試務負擔很大，所以一直有人主張用分試制，在第一試先刷掉一些人，剩餘者進入第二試。曾有人主張以普通科目作為第一試，但反對者認為普通科目無法測出應考者優劣，所以不能以此作為篩選的優先標準。這說法並非完全不對，因為普通科目的確無法區分應考者之優劣，但這論點明顯沒有區分基本能力與專業能力。如果普通科目考得太差，就算其專業科目考得多好，也不應該錄取。

關鍵問題是，不應簡單以普通科目得分高低（如最高50%）作為篩選基準，而是以門檻法，所有通過者皆可進入第二試。其實，很多國外文官考試都會以基本職業能力作為考試之第一試，有時也是門檻試（即只有通過跟不通過）。進一步而言，就算以基本能力測試之成績高低作第一試的篩選也非不可，看基本能力測試什麼。如邏輯推理之測試就十分重要。挑選基本能力比較強的人進入專業能力測試也非不妥。

最近，因為台灣要建立雙語國家，希望在公務人員考試上加強英語之重要性，故又出現英語能力條件設定之問題。論者又要爭議英語占考試比例之問題。若果大家真的認為英語能力是公務人員的基本能力，為何不以英檢（不論是國內或國外的）作為考試之門檻呢？這不單節省考選部舉辦考試之壓力，也不必為英語占分比例作爭議。若以英語能力作占分比例，也會排擠其他專業能力之評分。若某職系是需要很好的或專業的英語能力（如外交或外貿相關），考選部才須要另辦考試作篩選。

臺灣文官制度屬於職涯為基(career-based)類之商榷

對各國文官制度之類別，一般會二分為「職涯為基」(career-based)與「職位為基」(position-based)兩類。前者指文官會將政府工作視為終身職業，除此之外，其還有其他特點如下：

1. 政府主要從剛畢業之同學中選拔文官，培養其以政府工作做為終身志業；

2. 文官選拔主要依賴學歷及/或入職考試作為篩選方法，選才管理也傾向中央集權；

3. 文官之晉升主要是針對其個人品位而進行，而非職位；

4. 不太歡迎職涯半途者(mid-career)入職者加入文官隊伍。

而後者相對地針對為政府職位找最佳適當之人選，大部分職位採公開招募，被選任者之位階依職位而定(rank-in-position)。因此，相對於職涯為基之進用，其較為容許職涯半途者的橫向入職(lateral entry)。而選才之管理較為分權。

當然，以上二分法是較為簡化，故經濟暨合作發展組織(Organization for Economic and Cooperation Development, OECD)在2005年相關成員國公務人力資源政策發展趨勢之調查就提出第三個分類：部門為基(department-based)制度。這制度是指涉那些設定文官為終身志業，但選才管理分權至機關系統或部門的國家，所以公務員的職涯發展也較侷限在該機關系統或部門。

筆者認為職涯為基與部門為基在設計理念上大致相同，差異只在文官職涯發展是否侷限在個別機關系統而已。

臺灣文官制度一般被理解為職涯為基之分類，因為臺灣文官選拔上的確非針對職位需求作進用，也不會開放所有職位作公開選拔，而大部分能進入文官體系的也會將其視為終身志業。

但在制度設計上，臺灣文官制度並非完全符合職涯為基的精神。職涯為基制度背後的精神是從應屆畢業生中（起碼不會畢業太久）挑選人才，管理者較喜歡白紙般的菜鳥，這較容易由機關形塑他們的工作文化及態度，並且會先安排他們從最低職級入職，經歷練後拔擢當中的菁英人才。

然而，臺灣的文官制度設計從來沒有強調以應屆生作為選才對象，也基於憲法規定人民有應考試服公職之權，所以大部分公務人員考試不會設考生年齡上限。現實上，近年臺灣公務人員考試報考及錄取平均年齡都在30歲左右，這不是應屆畢業生之年齡。而上年紀考上者也大有人在。以高考三級為例，2018年就有35位年齡在51歲以上者考上。這高齡入職之情況在表面體制上不單不會被排斥，並以「十年寒窗」標榜其成就。這也可能代表制度對職涯半途者之高接納度。

此外，無工作經驗之新錄取者也非以最低職級入職的。一般大學畢業考高考三級，就從六職等入職，如果考高考二級及一級更可以從七職等及九職等入職。

就此，筆者並非說，所有新入職者必須從委任一職等入職。一般而言，世界各國會將文官體系縱向切割成數個層塊，每一層塊的之底層皆可作為入職點，但層塊之間基本上不會有內部人事流通（即多序列等級）。以我國簡薦委三個官等而言，設計上其實可以每個官等的最低一級作為入職點。然而，現實上簡薦委在設計上是一個「單一序列」的等級，考試的入職點只分佈在薦委兩個官等，且不僅在委一及薦六，也在委三、薦七及薦九。過去曾利用特考（甲考）招募簡任官等的公務人員，但遭到猛烈批評，其中一項批評就是阻礙薦任官員的晉升。這正好反映上述單一序列的思維。

相對地，日本會以綜合職考試招募高階文官，香港也會以政務職系招募高階文官（註：這兩者並不是高階文官團）。這種直接進用高階文官的方式並不代表阻礙現職文官之晉升，因為現職文官也可以去投考。關鍵是高階文官與其他文官之培養並不一樣，他們也是從最低職級的高階文官（如實習生一樣）開始（不會讓無工作經驗的人一躍成為高官）。這種方式也可以年輕化高階文官，因為應屆畢業生或青年也是這高階文官招募的主要對象，並透過比一般文官更嚴格方式篩選及培訓。當中的"菁英中的菁英"很快就會被拔擢為文官中的領導者（四十歲左右）。以我國的單一序列的做法，文官真正被拔擢到簡任官已多為五十歲左右。

就以上所述，縱然我國文官官制看似是職涯為基之制度，但實是"神似實不似"。

 

來台十七年的感言：三分一人生之回憶

到明年(2019)二月，我已經在台工作生活達十七年。想一想，竟然那麼快，已有三分之一的人生是在台灣經歷。雖然我的香港DNA仍然很濃，但對很多香港朋友來說，我已不太香港，對香港的新事物（特別是潮語）也不太瞭解。一年在香港的時間不到一個月，甚至不到半個月。很多香港朋友幾年才見到一次面，每次都來去匆匆。

雖然離開香港二十年（含出國讀書）來，香港的外表變化不少，但殖民地回歸中國後的制度變革或改變，其實並不多。香港好像處於一個凍結狀態，就像去到外國唐人街一樣，你會在那裡看到十幾年前自己經歷過的生活或使用的用語。香港開始懷舊起來，表面看似是為了發展旅遊觀光，但很大程度是心靈文化處於停滯狀態，嘗試從過去尋找慰藉。有遇到香港來臺灣讀研究所之學生，他們研究香港之議題仍然是八十年代的題目，政治發展的停頓，使香港人有點鬱悶。新一次的移民潮再次出現，臺灣也成為新的移民地點。

原來我是香港人移民臺灣的先鋒（如果排除過去香港僑生之移民），經歷好像比近年移民來臺的香港人算是順利（特別與移民來臺做生意的香港人比較）。雖然收入（作為一位教授）比起香港的學術同儕差好幾倍，但我在臺灣「打工仔」裡面算是高收入人士，也有社會地位。

臺灣的確有很多很有趣的意外發展，雖然發展形勢仍不樂觀，但正如我很多年前所說的，臺灣可塑性仍是比香港高。不過，這幾年有些想法調整，感覺就算可塑性較高，但仍有很多文化與制度陋習難以改變。對這社會瞭解越深，加上自己當上行政主管，一些厭惡的情緒也越高。

不過，心想一下，或許全世界都差不多，自己也有一些改不了的陋習。不可能存在完美的社會，問題是哪一個社會最符合你的個性而已。

2019年，感覺到這是關鍵的一年。讓我靜待見證這轉折吧！

官制改革要摒除「單一品位序列」思維

上週在「政府人事管理」的導修課中，一位同學提出一個很好的觀察。他說，臺灣的高階文官十分老化，看看新加坡，人家從高中就篩選菁英培養（他應該看了某臺灣雜誌的報導），高階文官是由年輕有魄力者擔任。的確，臺灣公務員升到簡任官，很多時候都五十歲。根據統計分析，六成以上的簡任官都在五十歲以上。之前，考試院規劃建立高階主管特別管理制度時，就訂立以五十五歲作為可納入高階文官儲備培訓之年齡上限。天啊，不是近年退休年齡延後，很多臺灣公務人員早就在五十五歲左右退休了。

好了，不如從外界（非政府部門）直接延攬人才擔任高階文官，如何？不用多想，反對聲音必然會說，這有違反憲法所明定公務人員考試用人規定之虞，更重要是影響文官的晉升機會（在增加中央三級機關之政治任命職位時，反對者也是以此作為主要理據）。我想前者論點並不難反駁，只需要利用嚴謹的篩選方法（不要像以往「甲等特考」（1968-1994）般僅用審查著作發明作選才工具就好了），也可以是具正當性的「考試」。

關鍵是後者的批評。已故考選部部長王作榮批評「甲等特考」破壞文官制度時，其中一點是：

阻礙正常文官陞遷管道。中基層公務人員難以升到簡任職，很多萬年科長，終生六職等或七職等；但甲考之士，一登龍門，便是簡任級職，國家對不起忠勤職守之中基層公務人員。

　

因此，就算高階文官進用可符合考試用人原則，但仍有很多人認為這會阻塞文官之晉升。以上所謂內升與外補之爭好像反映出一個困局，即外補可達至年輕化但會阻塞文官晉升；而內升可疏通下層之晉升管道但會使高階文官老化。

大家會否問一個問題，為何新加坡及其他採開放式高階文官進用制度之國家就沒有出現以上類似王作榮所作的批評？難道其他國家的中低階文官與我國文官有文化差異，他們不愛升官嗎？

我認為這裡涉及一個大家不太意識到的癥結點，就是我國官制一直維持一種「單一品位序列」的體制，即是將文官等級單一序列化。雖然1987年實施的「新人事制度」同時將政府所有文官高低職務嵌入這序列中，稱為「官職併立制度」，即是將傳統的品位官階與職位兩者合併，表面上看似融入了職位分類制度之精神，但我認為這仍是一種「單一品位序列」，以「品位分類制度」為主體。不過，「品位分類制度」不一定像我國的「單一品位序列」，其可以是「多個品位序列」。

「單一品位序列」其實源於魏晉南北朝時期的九品中正制。在之前，朝廷官職雖然有高低，但其並沒有以單一序列將職位作排序，更不用說將人作高低排序。在漢朝時，官員是有「官秩」，是以俸祿多寡作排序（例如萬石、二千石）。但自曹魏實施九品官人法後就開始將「人」作高低排序，並作為官員的晉升階梯，「官品位」成為簡單且「數字化」表達官職高低之反映。更重的是，除了這序列外，朝廷命官（不包括武官，更不包括胥吏）的位階別無其他序列（即九品制）。

曾經有資深人事官員跟我爭論說，臺灣建立「官職併立制度」後，作為一種混合制度，其官制究竟傾向職位分類，還是品位分類？他認為是前者，因為他認為新制中仍強調專業分工，並透過各種職系之建立使制度傾向職位分類。但我認為這制度實傾向品位分類，我的立論點不在於有否對職務進行專業分工之問題，而是官員職涯路徑之問題。在專業分工下，理應發展出多種升遷路徑才是，但在「官職併立制度」下，升遷路徑仍然是單一的金字塔（大家都指向單一擁塞的上端），並依附在三官等十四個職等的「單一品位序列」。其實，在實施職位分類時（1969-1986），其也是將職位嵌入十四個職等中，對我來說，本質上與「單一品位序列」無差，僅是多了對職務進行科學分析，但最終仍是將所有職務進行統一列等（放在單一序列中）。（雖然臺灣的職位分類制度是從美國學回來的，但我不相信美國會採取類似臺灣十四職等的序列）

你可能會問，不做統一列等，那麼如何列等？當然可以不統一列等。在查閱世界各國公務員制度時，你很難找到其他國家可以用一個單一表格將大部分政府職務放入一個官階列表中，少數可以如此的是中國大陸及南韓。其他國家都會將公務員（依工作（專業）性質、學歷要求或職務高低）分成不同類別，各自有自己的晉升階梯。就算公務員有時可以跳到其他類別，但公務員一般只會在該類別中發展職涯。

其實，臺灣的簡薦委制可以設計成三個分開的類別，各不互通的，但實質上十四職等套進去後，反而是成為一個單一的階梯，中（薦）下（委）階的文官皆合理地期待有晉升官等之機會。

那麼，所謂「多個品位序列」可以指什麼設計？以香港而言，公務員的進用是一種職系進用，且各職系皆有自己的晉升階梯，所以香港政府有四百多個職系就會有四百多條序列，各職系之間互相封閉，不會互通。而臺灣所謂高階文官在香港主要是由「政務職系人員」擔任，他們是經過多階段的嚴格篩選後進入該職系，但新入職者絕對不會到五十歲，且多是年輕菁英（通才）。如果在其他職系工作的人想進入政務職系仍然要透過相同的公開競爭管道進入，沒有什麼內升的管道。當然就沒有所謂「阻塞文官晉升」之論述。其實各職系之間也不是簡單之高低關係，人員之間的指揮鏈是視乎各機關的職務安排，並沒有什麼單一官職等序列。

補充一點，上述香港的職系雖然是一種專業分工，但並非純粹依附在職務上，同一職系人員內仍會擔任不同的職務，但不管擔任什麼職務，升到什麼（職系內）等級，他仍不會跳出原有職系（不像臺灣，很多公務人員因職務調動或升遷，就跳出原職系，並因應各職系所容許之調任規定，就完全離開原職系，導致專業流失）。一些專業職系的高級官員，也有機會擔任「首長級職務」。例如，我有一位中學同學（現年四十幾歲），他是屋宇署的高級測量師，但他現在借調到發展局（屬決策局）擔任助理秘書長（首長級職務）。他解釋說，決策局一些涉及專業的決策仍需要資深專業人員協助，不會全由政務職系人員擔任首長級職務。不過，就算他擔任首長級官員，他仍然屬於屋宇測量師職系，不會變成政務職系人員。

香港政府的職系管理並非沒有缺點（如人員一般晉升緩慢），這裡只想點出，官制設計有很多可能性。內升與外補之爭其實可以是一個假命題，看你如何跳脫原本的思維框架。若大家認為要讓高階文官年輕化，摒除上述的「單一品位序列」思維可能是第一步。

唯意志論與公部門績效管理

上一篇網誌文章提及「中國例外主義」，讀者可能會誤解為中共時常掛在咀上的「中國特色」或「特殊國情論」（意味著不會接受西方的觀念價值）。非也！我想強調的是其他國家無法複製中國的制度空間及經歷，（正如其他國家也無法複製美國一樣），但並非不能用通則性理論解釋中國，或者說我們需要納入中國個案來建立更為通則之理論。（其實現在很多所謂通則理論僅是以美國經驗研究為基礎。）

我大學時代是讀中國研究的，所以是一種區域研究的思維。但當我在碩士博士階段，以至進入大學工作時，慢慢轉進「學門研究」(disciplinary study)後，就發現中國並非那麼特殊，很多現象本質上可以從一般理論中找出答案或解釋，或者很多現象也會在其他國家出現，只是傳統中國研究學者沒有多加利用或比較，或者學門研究者容易受中國的自身話語所迷惑，以為中國真的很特殊，其實我們只是欠缺一些與外國經驗之接軌而已。一些中國大陸學者（特別是沒有出國留學的），常認為中國自身的特殊性，西方理論無法套用解釋，需要建立自己的中國理論。

我本身並不反對依中國的經驗建立理論，但其最終仍應與國外理論經驗做對話與銜接，變成通則理論之一部分，以及修改（西方或美國主導的）通則理論。這思維之前提是「人就是人」，就算是不同國家或種族，人性基本上是一樣的，之所以出現「同一時空」下各族群或國家之差異是因為一些外在條件與過去經驗（學習）之不同所形塑的認知與反應之落差　－　現在一般通稱為文化差異。

然而，有時細心檢視一下，各國之差異只是程度，而非本質，很多觀念都有異曲同工之妙。以公部門績效管理為例，這種由西方國家觸發的新觀念，其實只是過去政策執行理論之變種而已。這話語在一九九零年代初引進中國大陸，成為新的時髦管理術語，但在公部門實際操作上只是將一直沿用的幹部目標責任制與改革開放所使用的承包制轉化為當今之作法，其並非模仿輸入外國的觀念（如西方理論強調利用績效衡量資訊於政策學習與公共決策上，西方國家之實際做法也不會要求專業部門承擔大量政治性「共同指標」（如黨建與維穩））。

然而，西方與中國績效管理實際運作之效果並沒有很大差異。中國自古以來都不太重視政策執行之管理（知識），所有的政策只問目的，不問手段。這背後假設是：只要有意志，什麼事情、什麼上級命令都可以辦成；完全不計較手段的副作用及道德性，上級也不提供手段，甚至沒有資源，「自己想辦法完成任務就是」（特別是非經濟的社會政策）。中國大躍進時代的「人有多大膽，地有多大產」可說是這種唯意志論的最佳縮影。現在離大躍進已經接近六十年，但這種心態仍然潛藏在中國公共治理的每一個角落，而當權者一直沒有反省這種上千年之問題。

縱然中國有上述的特殊性，但西方的公部門績效管理理念也沒有差很遠。他們也講"what gets measured gets done" (衡量什麼, 什麼事情就會被辦妥)。這不是跟上述的唯意志論有異曲同工之妙嗎？著名英國公共行政學者Christopher Hood一早就指出，當今西方的公部門績效管理效果只是前蘇聯計畫經濟（指標管理）之翻版而已，績效管理產生很多上有政策，下有對策之行為扭曲現象。

在這方面，西方與中國不同之處是，西方相對對公部門績效管理之問題有較多的反思及批判（如利用Goodhart's law[when a measure becomes a target, it ceases to be a good measure]來批判指標管理的禍害）。相對地，中國大陸學術界仍甚少出現相關之批判（或許不敢），很多人追捧熱衷相關工具之開發，有些則認為只要弄對指標，就能解決問題。

昨天我與中國大陸一位學者討論公務員研究之問題。他認為領導幹部選拔是最重要的焦點所在。我不會否認這是重要的議題之一，但我更看到，中國大陸忽略了基層幹部或公務員隊伍的管理與結構問題。中國大陸的政府領導幹部有如民主國家之政務官，每幾年就要換屆一次，但實際日常運作政府、面對群眾的是基層公務員，他們的專業能力、工作理念、操守皆維繫著機關的工作表現，影響國家與社會之關係。這些人有如古代的胥吏，對日常業務與地方情況甚為熟悉，他們往往是政策管理推動成敗之關鍵，他們素質操守不好，會破壞政府的施政。我們不應期待依靠空降來的領導幹部，每次透過個人領導能力（魅力）來駕馭整頓　（當有能力的領導被調走後就恢復原狀）。

現在大陸已實行公務員考試錄用制度，這是正確的第一步，但基層人員專業化程度仍有待加強。昨天，跟香港（但他不是香港人）另一位教授經深圳口岸出入境，他就說香港與大陸邊防人員就是感覺不一樣，香港的就是比較professional。我是同意他的看法。雖然我批評回歸後香港公務員改革停滯，但的確他們仍保有殖民時代遺留下來的特徵，「相對冷漠但專業」，而大陸的雖然比以往態度好很多（因為開始有很多工作表現監控），但工作不規範仍然很普遍。光靠外在的績效指標管理是不足的，內在的專業價值培養以及合理的行為誘導［不要只用法家的高壓手段］是中國大陸公務員管理欠缺之部分。

這觀點同樣適用於臺灣，如果公務人員制度不做改革，再多十次政黨輪替也沒用。這也說明為什麼我們要研究公共行政（改革），不光看憲政改革。
　　

如何破解「中國迷團」

我十多年前所寫的博士論文是以國家／社會關係角度分析中國民營企業之發展，並以中國的高科技產業為個案分析。當時我的結論是頗為樂觀，認為民營高科技產業之發展，就算與政府機關有密切的網絡關係，但其並非依賴政府資源或與官員的密友關係以獲得起飛。由此，我相信中國私部門的發展將越發具有自主性及壯大，市場力量將發揮更為重要的作用，就算政府的高度涉入不必然與市場發展互相牴觸。

然而，我畢業後之十年，中共卻採取「國進民退」政策，民／私營企業發展看似仍然十分艱困，大學業生的出路仍多以公部門為優先選擇。我的樂觀預期似乎沒有實現。

2012年習近平當政後，中共似乎採取比胡溫時代更為保守的政治路線，對公民社會極之打壓。如果公民社會發展與私部門經濟發展成正比的話，民／私營經濟按理只會是國營經濟之附庸或「統合主義」(corporatism)關係下之打手，應該不會太有活力。

但吊詭地，在這幾年政治氣氛緊縮下，私部門經濟卻突飛猛進，特別是高科技產業，騰訊、阿里巴巴不單變成廣為世人所知的大企業，而且改變了中國人的生活模式，最明顯是網上支付發展與物流業發展。這些新興企業並不是南韓那些政府在背後扶持的大財閥(Chaebol)，他們並非靠政府獲取成功，而是靠創新與市場。為何如此突破會在這幾年發生呢？我上次去武漢做田野研究時，已經是2013年了。當時，中國大陸社會仍明顯地落後，但近年香港與台灣卻反而被瞧不起, 變成華人的「落後」地區。剛聽說, 近年大陸人報考公務員的人數已經下降, 因為民眾改變認知, 認為創業是具吸引力之選擇。

政治極端保守專制伴隨官僚腐敗，與經濟開放活躍且不可否認中共採取民本主義的公共政策途徑，這種矛盾並存局面可說難以現存（西方）理論解釋之「中國迷團」(China puzzle)。

但從中國歷史來看，這並不是十分異常。皇朝積弱、官僚腐敗與科技進步商業發達並存正是宋代的特徵。古代開明專制的皇朝對政治異議者皆十分殘酷，但也不乏重視民生的政策；而當君主不斷整肅吏治時，官場仍普遍腐敗，就如清代康熙與雍正帝時期。

如果美國政治體制的成功演化運作與十九、二十世紀經濟飛躍，成為世界一哥是「美國例外主義」(American Exceptionalism) 的話，那麼中國的演化也可以說是「中國例外主義」，即不可以用常理預測中國的發展，其他國家也無法複製。

上述政經矛盾並存的格局代表了兩者不必然帶有正相關或因果關係。如果美國的經濟霸權是奠基在廣闊的國土與豐富資源，以及不斷的外來移民帶來之活力；那麼中國也同樣有遼闊的國土以及比美國更龐大的人口。這可以讓新技術在單一經濟體且規模經濟支撐下快速成長（最明顯是大數據之處理能力躍升）。國家或政治在這經濟起飛過程中並非扮演主導的角色，雖然國家政策不會窒礙私部門發展是必要的，以及國家投資基礎建設是有輔助作用的（如鐵路網絡）。

毛澤東時代中國經濟沒有發展起來之原因是戰後之落後生產力，且採取錯誤的社會主義計畫經濟路線。但經過三十多年改革開放後，民間普遍累積大量消費力，加上高等教育迅速發展下培養的大量各類領導與技術人才，最後所等待就是具前瞻性甘冒風險的企業家組合各種一早已可備用的資源，及利用這龐大的市場來觸發這爆炸性的突破。這幾年的突破性發展或許正是充分的條件累積，加上企業家打開了機會之窗所造成的。

當然，中國企業家當中不乏深度鑲嵌(embedded)在政治網絡的紅頂商人，但新崛起的產業之所以成功並非其依附在這網絡上。於此，我並不認為這些新興企業家是「政治邏輯」的延伸。不必要如某些媒體分析般將所有東西泛政治化（某企業家與什麼中共政治派系關係十分密切）。誠然，你不找政治，政治仍會找上門。依中共的統治邏輯一定會將所有「成功者」與「社會菁英」吸納到體制內，防止他們與中共為敵。但這不代表被吸納者就會與中共劃上等號。

雖然我不敢妄斷被中共吸納的民間企業會否失去活力，最近的榮景只是曇花一現；但肯定的是，不論私部門如何壯大，他們不可能如其他民主國家般反過來吸納政權，將國家變成「資產階級的代理人」。這或許是這種「自由威權體制」(liberal authoritarianism)之優勢所在。

以上之分析最終想指出，當我們（特別是港台人士）對中國的發展充滿矛盾心情時，不應將中國視為一個單一行動者，因為這很容易將自己與任何來自中國的事物對立化。就算政治一元化，但中國的社會思想面貌已日趨多元，甚至比港台多元，這不是中共政治緊縮政治政策一下子可以逆轉的。

爛好人的不道德(二)：公務倫理個案

「爛好人」雖然是「爛」，但他往往給人的印象是「好人」，所作行為好像都是出於善意，有「人情味」。很多香港人喜歡台灣，其中一個重要原因就是台灣人有人情味，但重「人情」往往就是台灣無法提升公共治理水準的其中一項原因。

這學期修讀公務倫理的學生個案報告中，有一個這樣相關事例：

某人報考國營事業職位，在通過筆試後，要求某民意代表寫推薦函給該國營事業的總經理，希望能順利通過面試，獲取職位。該民代為了服務選民，就幫該考生寫推薦函，傳真到該國營事業，該考生真的最後獲取了職位。這事後來被踢爆，指摘民代關說，干預國營事業用人。

當然，民代及國營事業負責人皆否認這指摘。民代澄清並未親自打電話給該國營事業的董事長或總經理，且該事業徵人考試是委託獨立機構辦理，公司根本無法影響考試結果，不論是民代請託、或任何來函，一律都留在公司公關室不轉發、轉達，僅登錄到公關的封閉系統中，待筆試或口試結果出來，會通知請託窗口，再由他們告知當事人。

國營事業方面也解釋指出，此案是民代辦公室用傳真方式給公司的公關部門，並非正式公文，並強調該名經民代「推薦」的考生的考試成績不俗，工作分發作業沒有疑問。公司總經理也表明其在任內確實有一些民代選民服務請託案，但僅是推薦，並不會轉給人事單位。

有其他民代也出來辯護指出，各民代辦公室每天會接到不少選民要求的推薦職務服務案，現在媒體爆料多，以民代名義寫推薦函通常也是「安慰作用」，相關事業單位都不會採用。

如果以上說法皆是真確的話，問題就來了：如果明知寫推薦函是沒有用的，為什麼民代還答應做這件事？如果國營事業用人根本不會看推薦函，為何公司要還接收這些推薦函，而不立刻回絕？

如果我是那位考生，事後知道請託是沒有用的話，我會覺得受到欺騙（雖然要求民代幫忙推薦本身就是有問題）。如果沒有人踢爆且我又考上的話，我會覺得關說是有用的。

簡單而言，民代及國營事業在處理這類請託事情上，給予民眾一個錯誤信息，就是關說是有效的。從人情出發點上，民代及國營事業不想直接回絕民眾的請求，「傷害感情」，或許在台灣的脈絡上是可以「理解」的。但無論如何，這又是一種爛好人的表現，也是公務倫理上的不道德行為。首先，這些公職人員（包括國營事業負責人）沒有做好維繫公平考試價值的工作。所謂「維繫」，不僅在實質考試制度公平運作上，也在於教育民眾觀念上。接受請託本身就是錯誤的（就算只是做做樣子）。第二，形式上接受請託是不想得罪或想討好選民／民眾，這是爛好人的明顯特徵，但這實質上就是在傷害選民。一方面你是欺騙選民；另一方面是你是教壞／寵壞選民，這是何等的不道德！！

我以前也有聽過形式類似的個案。一些交通違規者，收到罰單之後，要求民代幫忙到警察局抽單。但現在在公務電子化後，警察根本不可能抽單，所以民代要求也沒有用。有一位警察跟我講，有時基於民代壓力，他們（即警察）有時會自己出錢代為繳交罰款了事。

OMG，這跟上述國營事業關說案同出一轍。當我們建立了一些防弊機制時（獨立的考試管理；非人手化或電子化行政運用），爛好人實際上就是在做扭曲破壞的工作。

爛好人的不道德．對公務倫理之啟示

依德國哲學家康德的「定然律令」，我們應該把別人無條件地視為目的，視其為理性的動物，且不將人依附在其他目的上（即不應將人視為手段）。在此之下，只要行動本質為善，其並不計較行動之後果。舉例而言，就算假設得知年輕親人意外去世，也不應對其年老力衰的父母隱瞞，因為若將人當作理性動物，就必須給予尊重。若以關心父母感受而欺瞞他們，實是利用他們做舒坦他們本人心情的手段，並沒有當他們為理性動物來尊重。

或許以上的義務論倫理觀不一定為大家所接受，或在實踐中要遵循這種不顧別人感受／情感的做法，反而認為是「沒人性」。但無可否認，（太）在意別人的情感／情緒不見得皆是對的，特別是在公務機關中，我們時常為了公共利益而要做利益調整或重分配，這必然要得罪一些人（不管是好人或壞人）。在現今強調回應性(responsiveness)的民主社會中，政府皆力求回應各方各面，盡量做到面面俱圓，平衡各方利益。但這是正義合理的嗎？

這幾年我都在系上開公務倫理課，其中一堂會談論課責交待問題(accountability)，一開始我都會以「父子騎驢」故事說明當今課責交待之困境，即是我們好像有義務回應四方八面而來的所有聲音，但各方聲音又莫衷一是，最終政府就如那對父子一樣累過半死，還失去原本要帶去市集出售的驢子。其實，若果那對父子有自己的想法，並堅持到底，根本不用管其他人的指指點點。當然，民主政府不可能不用管人家的指指點點，但似乎也不應像「父子騎驢」中的父子般毫無自身立場地回應別人的看法。政府作為國家領導應該有自身的立場（當然是以集體利益為基礎），並以理說服民眾，而非只顧討好民眾，不斷改變立場。

只顧討好民眾的政府僅是「爛好人」一個而已，或許這的確能夠撈取最多的選票或民眾滿意度（所以我會對縣市施政滿意度調查有不同之解讀，滿意度越高的首長，越有可能是爛好人），但這是否具道德性呢？

我上公務倫理課常會用一個畢業後當警察的學生告知我的一個現象作為分析案例。她告訴我在其所屬轄區（鄉下地方），基層警察都有開交通違規罰單的數量配額，但基層警察也要做好維繫社區關係的工作，故不太敢對在地人士開罰單。他們的對應策略就是只對外來違規車輛開罰單，在地的就盡量避免（只作勸告）。這策略一方面回應了上級的配額要求；另一方面也做到「敦親睦鄰」。這的確有效地平衡了各方關鍵利益，將矛盾紓解。

惟原則上，開違規罰單應該是一視同仁才對，只針對外地車輛是不公平的。當然，我也同意，我們不應將開罰單視為目的，而是要改善駕駛者的交通安全觀念及行為才對。但當執法者採取雙（多）重標準執法時，民眾會認為執法者的目的只是為了交差，將開罰單視為目的。民眾也為自己不守法的行為找到「很好」的開脫藉口，當然他們的交通安全觀念也不會改變（台灣的交通亂像可說是台灣政治／社會問題之縮影，以後會為文討論）。而警察對在地民眾的寬容性也向他們傳達了不良的訊息，就是不守交通規則是「沒關係」的，對他們嚴厲才是不對，不合理的（這不符合他們的期待）。這是最典型的爛好人例子。但作為負責維護交通秩序的警察而言，這樣做實是不道德的，因為他們沒有盡提升交通安全品質的義務。

爛好人的不道德是在於他放棄了專業價值與原則，一切以即時功利／後果為考量，但最終是傷害了所有人。這正正反映在台灣的公共治理上：當政者／公務人員多屈從政治干預，放棄專業立場，思辯能力不斷衰退，只會唯唯諾諾。

康德的「定然律令」正好給予我們公共治理的糾正：應該怎麼做就怎麼做吧！不要太計較利害得失，或別人的即時情緒反應。

「文官中立」是否等同「行政中立」?

《公門菜鳥飛》是近年一本講述在政府機關工作所觀察到經驗的暢銷書。作者林于凱曾經在多個政府部門工作，其在書中批判地揭露與反思了政府機關運作中的種種問題，並得到前後兩位行政院院長張善政及林全的贊許。

該書是由作者許多細微觀察到的小故事組合而成，基本上是一本頗具啟發性的好書。但書裡其中一章的標題「真的有行政中立這件事嗎？」引起我的關注，且對作者當中的看法有點不以為然。更重要的是，我國採用「行政中立」一詞，果然產生對文官中立概念之扭曲，或者說又一次的「概念無差別延伸」。

這章的具體內容包括兩項觀察：第一是相關政府置入性行銷的問題；第二是政治介入專業的問題。作者提到我國預算法六十二條之一對政府置入性行銷是有所規範，該條是這樣寫道：基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。

作者在該章主要是批判政府機關的置入性行銷行為，就算沒有置入性行銷，也會利用其他管道做政策宣導，兜售執政者的政策。最後作者指出，政治不應介入專業，公務人員要秉持專業判斷，抵擋政治干預，這才是真正的行政中立。

這裡有一個很基本的謬誤是，政府或政府機關可以中立嗎？我國在2009年通過的「公務人員行政中立法」時主要是針對公務人員在「政黨政治」（特別是選舉政治）中的中立行為。這一方面不是直接針對機關，另一方面不是針對「政策政治」。正如我在「南轅北轍的議題與路徑：政治轉型下台灣與香港文官中立機制之比較」指出，我國文官中立制度是沒有處理「政策政治」問題，即公務人員在政策過程中的角色問題，當中包括如何調節公務人員對執政者之服從與公務人員自身專業判斷之間所出現的矛盾。「匿名性」(anonymity)是英國文官中立機制所採用之辦法，即文官可以在決策前向政治首長自由而非公開地提出自己的看法；一旦決議後，文官就不應提出不同意見（不管政治首長是否採納文官之意見），並忠誠地執行政策。政策成敗後果由政治首長一力承擔。雖然這辦法並沒有排除文官當「政治奴才」之可能性，但我們也不能因此賦予沒有選票的文官違抗沒有違法的政治（政策）命令之權力，或者說對政治（政策）命令有保持中立（即不履行）之權力。

一般而言，文官「中立」並非是說文官沒有價值立場，問題是他們的價值立場不應「外顯」，使其陷入政治紛爭中，這才是文官中立的精髓。更進一步而言，文官中立不是指政府機關也要中立。政府機關為了推動政策而進行行銷宣導是理所當然的，是否應該使用置入性行銷是另一回事，跟中立無關。

然而，我國在運用行政中立概念時，慢慢將中立實體從「個人」擴充到「組織」；從「政黨政治」擴充到「政策政治」。我想這擴充是一種思想演化之延伸。原本文官中立立法的緣由是防止個人（包括政務官）利用國家資源圖利（私人）政黨，但這原本是針對選舉政治。而這觀念後來無限上綱，加上臺灣在用語上使用「行政中立」 ，很多人望文生義，認為行政中立就是行政機關中立，甚至國家中立。結果，預算法在2011年修正時才會加入上述的新條文，這條文所指涉的行政中立明顯是指「組織」，而非「個人」。

我從補習班網站看到國家考試行政學題庫有一題相關行政中立的題目如下：

以下何者不是政府機關行政中立價值與制度最重要的目標？
(A)維護並強化憲法權威
(B)提昇文官專業能力
(C)發展健全競爭的政黨政治
(D)建立超然獨立的政府組織

其正確答案是B

這題目有兩個可爭議的地方。第一，我們在政策上應該沒有「政府機關行政中立」這概念；第二，如果答案是B，D選項中「建立超然獨立的政府組織 」也是行政中立的目標。OMG，真是嚇死我，這是什麼問題與答案。除了少數公共組織外（例如監察院及法院），大部分的政府組織都不可能超然獨立，因為政府行政機關在推動公共政策上就不可能超然獨立，他們也要服從執政黨（者）的合法命令。那麼何來超然？何來獨立？更不會中立！

我國的「行政中立」不知不覺地已偏離（西方民主國家的）文官中立的概念，而且竟然在法律上延伸擴大，出現不合邏輯的定義。我只能說「概念無差別延伸」之可怕!!

應如何訂定公部門績效管理的指標？學習性與交待性指標

不論是政府機關的績效衡量或公務人員的考（核）績，當今之理論皆強調回饋學習(feedback and learning)作為最重要的功能,  即利用績效資訊協助學習，繼而促進工作服務之進步改善。雖然這是很簡單之道理，但在公部門之實踐上，仍一直停留在口惠而實不至之境地。為何？問題關鍵是，我們沒有區分績效指標的各種功能。

在實踐上，政府機關一直比較重視績效或考績的獎懲性及交待性(accountability)，即以績效資訊作為對部門或公務人員獎懲之依據。就算不涉及獎懲，也會透過對外公開績效資訊，向外部監督者或民眾交待自己部門的工作表現，達至透明及有所負責交待。但我們必須理解，一旦績效資訊具有獎懲及交待功能時，它就不一定具有學習功能，或只促進歪曲性學習(perverse learning)(簡單而言就是「學壞」)，即為了達成目標業績或避免懲罰，作出違背良心或專業之行徑，甚至隱瞞事實真相。

我在公共部門事前定向績效管理：反思與回應一文中提出的「事後績效評量」之建議，正是為了解決「事前定向績效管理」當中公部門工作者對指標操控或扭曲行為。任何在事前預先獲知的指標皆有可能被工作履行者操控，除非該指標不涉及重大利益，或該指標之客觀性是難以被扭曲。而就算指標不會被操控，但若其具有高度強制性或競爭性的話，它很有可能導致對其他重要價值之排擠或犧牲（例如中國大陸公部門運作之所謂「硬指標」如GDP，往往是以犧牲環境保育來達至）。

在上述文章中, 其實我並非完全排斥「事前定向」的指標, 但這些指標應是作為內部管理之引導, 而非作為對外部或上級考核之準繩, 這可以稱之為「學習性指標」。「學習性指標」是作為管理者自我監督以及檢討的工具, 其可因應不同「學習性指標」的指數作彈性判讀, 然後作出管理上之調整。

而針對外部或上級考核的指標應視為「交待性指標」, 這應是對「結果」作事後評價的指標。這些指標除了包括客觀結果之數據外, 也應包含質性的評量, 由獨立機構進行評價(包括進行民眾滿意度調查)。「交待性指標」可提升至跨機關部門決定效果的指標, 類似一些社會指標(social indicators)。舉例來說, 社會治安的指標, 其不應僅視為警政部門表現的指標, 而是涉及跨越警政、社會工作、經濟及教育等的綜合指標。

以團體性運動比賽作比喻(如足球、排球或棒球), 我們皆會對隊員的多項比賽中的表現作紀錄(如足球的傳球成功率; 排球的攔網結果; 棒球的安打數目), 教練會依紀錄分析如何提升各球員的表現及調配球員; 這些紀錄資料可說是「學習性指標」, 但這些指標數據並非等同可對球隊投資者及球迷支持者交待的績效。球隊的比賽得分、贏輸、排名及奪得錦標之紀錄才是「交待性指標」。

我們現在很多針對公部門的事後評鑑工作皆是在衡量過程細節, 進行微觀控制, 這些理應是「學習性指標」, 應由管理者自我彈性處理便可。如果將這些指標得分加總作為評鑑總分, 明顯是目標錯置, 等同將足球傳球成功率高低等同足球比賽贏輸之結果。當我們只顧滿足「學習性指標」之要求時, 我們並不會做真正的學習, 只會將「傳球」等同「射龍門 」。

你可能會認為將「傳球」改為「射龍門 」作指標就好了。不過, 足球指標在這裡只是一個簡化的比喻, 公部門的「龍門」根本難以確定。就算足球的「傳球成功率」不能直接作為「交待性指標」, 但沒有傳球之成功, 肯定不會有射龍門之表現, 因果關係的確存在。當運動比賽相對是 一個封閉性的制度運作時,  公部門的運作則十分開放性, 因果關係不明確, 所以「學習性指標」更不可以作為績效的反映。所以公部門的「交待性指標」必須容許更多的解讀性(interpretative)及評價性。

千中取一，一定不會是笨蛋；但有時公職工作是需要「笨蛋」的

我常常聽到人事機關官員在維護臺灣現行國家公務人員考試過份依賴筆試取才時，會說我們的考試十分競爭激烈，是千中取一。就算制度有缺點，但能通過這激烈競爭的考試，總不會是笨蛋。

我對這說法一直不以為然。首先，經驗上，的確出現一定數量通過考試而表現極差的公務人員，例如現在出現一些非常「媽寶」、「爸寶」的新血，而就算這類新血在訓練期間被辨識到，但基於怕引起後續的糾紛，用人機關都不太敢動他們。

就算這種「千中取一不會是笨蛋」的說法是成立，但我們要理解公職工作的範圍是十分廣泛，除了專業能力外，還涵蓋各種需要不同特質性格的人出任之工作。我們現今國家考試不同於古代科舉之其中一點就是，古代所謂「為國取才」是針對「官」，非「吏」，簡單而言就是古代透過科舉來選拔當今的「政務官」。但當今的國家考試是全國大小官吏都要考，所謂高普初考，大部分只能說選拔古代的「吏員」而已，而不是政務官式的菁英通才。

當然作為菁英通才，我們必須要找最smart的，但吏員呢？其實，我們的國家考試取才原則也強調「適才適用」，但在實際錄取人力時僅是「擇優錄取」，即是在中央集中考試運作之下，按筆試分數高低排序，錄取分數最高的考生。在這種程序安排下，是沒有考慮錄取者未來的工作職務，只按考生志願及分數高低分發，考生在填志願時也搞不清楚未來工作業務需求；而用人機關就更不用說，分發了什麼人來，就要用什麼人。所以如何能「適才適用」呢？

近年西方國家在定義「功績用人」(meritocracy)上已不太強調「考試用人」，而是強調「適任性」(suitability)原則，即是人與工作之互配問題。所謂互配不能用上述「擇優錄取」為原則，而必須要以「最適錄取」為原則。這意思就是我們有時用人，不一定要找學歷最好、經驗最豐富的人，有時甚至會因為他們over-qualified(資歷過高)而被刷掉（所以博士考上初考，可能並不適任）。反而，我們會因應工作需求以其他標準來選擇適當對象，例如我們會找沒有經驗之素人，希望一張白紙更能有可塑性，不會太受過去經驗所影響。甚至我們有時需要「笨蛋」，不用太聰明，最重要是專心，不會想東想西。我們時常講「天生我才必有用」，而政府工作之多樣性的確可以為不同能力程度及不同個性之人提供工作，公部門管理也越來越注意人員的diversity，即管理人員多樣性問題。但這種多樣性必須要一些工作互配機制，現在國家考試分發制度明顯未能達到這功能。

國外一般的公務人員統一考試部分只會做一些基本能力的檢定（如語文及數理邏輯），作為基本門檻。通過這基本門檻者並沒有取得錄用資格，其最終必須因應職缺，通過用人機關的個別篩選程序，才能獲得任用，透過這機制達至「最適錄取」。我們現在的考試分發制度或許也進用了多樣性的人力，但不能配以最適工作，出現大量工作錯配，必須透過內部人力市場運作進行調適。而完全無法適應各種政府工作的人就變成「死木」(deadwood)，難以淘汰。

所以我認為處理公務人員考試制度問題的治本方法是，完全中央集中選才的考試應是針對通才性的高階文官進用（他們不是個別用人機關的人才進用），而基層公務人員的進用盡量分權到用人機關，起碼在最後確定人選上由用人機關決定。

而經過基層公務人員考試進用之人員，不得透過內部人力市場晉升到高階文官（不論是透過考績、升官等考試或訓練）。他們必須通過公開考試與外部競爭者一同競爭，進入高階文官行列。

簡單而言，高階文官與其他中低階文官應形成不同的進用管道及管理軌道，高階文官應是透過外部人力市場進用的通才；而中低階文官則是最終透過用人機關進用的專才。這些專才要變成高階文官，可以，但必須再經全國公開的國家考試篩選。

文官政策學習的官學協力芻議

(TASPAA 2016 引言稿)

相對於很多國家，我國政府一直以來都十分尊重及重視學術界對公共政策與治理的意見，也建立不少管道來吸收學者建議及研究成果來支援公共政策之制定，學界對政策制定之影響力是不容低估的。同時，我們必須承認現存的官學合作模式及效果是有其侷限性。縱然雙方存在頻繁的互動，但官方與學界對不少政策是存在分歧的，雙方在某些議題上存在太多成見或偏見。除了意見性的分歧，立場及利益因素進一步拉開大家之距離，使雙方在不少議題上欠缺實質的交集及對話。本人認為，官學合作與協力應該是以一種「共同政策學習」作為出發點，跳脫現在「工具性」及「形式性」的合作，締造雙方的共同成長，並促進政策共識及正面的政策變遷。

文官制度是在各類政策學習中處於一個特殊地位。首先，相關文官制度之政策並非直接影響社會民生經濟的政策，所以一般民眾縱然有看法意見，但欠缺足夠的動力來驅動政策轉變，而實質上一般老百姓與文官制度之間是存在距離。前者對文官制度只存在經輿論形塑後產生的印象直覺，對日常與官僚的個別化互動所引起問題或摩擦，民眾甚少會聯想到人事組織制度，而多聯結到個人、各專業業務或政策本身，聯結到執政者的領導管理問題。他們沒想到問題本質可能跟我國的文官制度有關。其次，臺灣民眾普遍視考試任官為一種「國民基本權利」(類似一種 [稀有性] 公共財)，所以文官系統與國民之間存在著一種微妙的關係，任何觸動到文官制度的根本性改革 (如改變考選制度) 都會牽扯到「國民權益」，而變得舉步維艱；然而，任官不僅是「權利」，也是「責任」，而且是聯繫到公共利益，政策成敗的責任。民主化所建立的政治責任制度不足以保證「善治」(good governance)。政府的效能很大程度建基在良好的文官制度，其是所有公共政策推動的基礎建設之一。

 當不少公共政策都會存在民間團體或政策網絡(如環保政策及社會政策)來向政府施壓時，惟文官政策並不見有如此具組織性的外部壓力。這意味著學術界在推動文官制度改革方面的角色尤為突顯。然而，學術界如何能有效促進變革？改善官學協力模式或許是其中一個途徑。

1.          現況分析

        跟其他政策領域一樣，學界影響文官政策主要可分為直接與間接兩大類。直接的可依影響力分為高、中及低不同的層次。高層次是指學者借調到政府機關當人事類決策官員(如考試委員、人事長)，將其知識主張直接帶進政府，透過官位的正當性及權威來加速改革。這方法雖然是最快速直接，但學者當官基本上已改變了身分，已不是官學合作，而是「學」融入於「官」。學者在這情境下會涉及個人利益，也容易因職務立場的要求而被機關「吸納」，不容易自由發揮或必須「更換腦袋」。縱然這使學者能「第一手地」理解政策運作，在未來將經驗帶回學院，但他們的「局內」身分未必能使其更客觀地製造「知識」，協助官學交流。最重要的是，學者當官本身是執政者的「政治運作」，目的並非是建立系統性的官學協力合作。如果真的達至一定的學習交流，也只是副產品而已。

 政府委託研究案可說是制度性的官學協力模式，其處於中層次之影響力，這也是大多數學者可以直接影響政策的管道。透過委託研究案，學者除了可借官方名義之便進行資料蒐集外，也可以藉此機會直接向主管機關反映觀點，將國外文官改革經驗知識帶進體制內。委託研究報告會成為層峰決策之正式參考，也會公開給公眾檢視。然而，政府委託研究案也有很多侷限性。首先，委託案是建基在委託機關之需求，縱然機關不必然存在既定立場，但研究問題的定義或框架建構(framing)常常會在事前被鎖定，使學者的貢獻被侷限。此外，委託研究案時程一般都十分短促(多數不足一年時間)，受託者根本無法進行具深度之研究，還要花大量的時間於行政程序性的工作(如期初、期中及期末報告)。最重要是，委託研究報告的建議有多少為決策者所採納，則是不確定的。經驗上來看 ─ 並不多。此外，文官制度的運作是需要頗多近距離的觀察，且我國文官制度有頗多特殊性，非國外理論經驗能直接套用。而委託案縱然可進行客觀數據分析，及與公務人員進行訪談及問卷調查，但仍存在不能進入官僚叢林直接瞭解實況之缺點。

        除政府委託研究案外，我國人事機關也常常就不同的議題，透過座談會或研討會方式諮詢學者意見。學者可以不用拘束於委託案的行政約束，盡情表達意見。然而，這模式可能比上面兩項之影響力更為薄弱。首先，座談會或研討會內之意見表達可能只是一種「立場」的宣示，在短暫的一兩個小時內難以進行具意義的「慎思討論」(deliberation)。若學者間立場是分歧的，這可能變成政府「不作為」的理由，且座談會或研討會也不乏形式主義。最終，對學者意見之吸納與否在「諮詢」過程中本質上就是十分被動。

 

        以上是學界影響文官政策的直接模式，而間接模式大約有兩種：第一是官員的進修訓練；第二是官員閱覽學者的論文。這裡所指涉的間接是指學者在非刻意的情況下影響官員思想。我國文官在進修訓練時，常常會接觸到學者，學者必然會將一些自己的看法灌輸給文官。當官員為取得研究學位而進行學術研究時，更必須鑽研某一議題，且會深受指導教授薰陶，繼而有可能影響到其日後的作為。而學者之著作，特別在官方刊物上的著作，也會影響到政策制定官員之看法。然而，上述的間接影響只是偶然性。首先，官員是否能學而致用，也要看他們的官運及其他種種客／主觀因素；而官員從學者著作中之學習，也要視乎官員能否或如何理解學者之主張及理據。這往往存在高度不確定或扭曲性。

        以上分析的現存學界影響模式所呈現之問題並非侷限在文官政策內，但對文官政策而言，其侷限性會更大，因為文官政策的「產出」或產生的「作用」(impact)雖然是廣泛的(因為影響到每一個政府部門的工作人員)，但並非立竿見影。而由於文官政策是指向體制內部，有其隱蔽性，不容易透視，而任何改革所帶來之連鎖反應亦難以精確預測的。還有，學者要觀察研究之範圍也十分遼闊，非單一政策系統部門，也非僅人事單位，而是幾十萬的公務人員隊伍，再加上連帶其他非公務人員或非正式人力作為總體政策考量，則達至百萬人以上。不同層級、不同地域及不同業務的機關皆存在著不同的人事制度問題，所以學者在處理文官政策上實際上是十分棘手，很難一概而論。所以就文官政策的官學協力必須要有不同的考量。

2.          興革建言：官學協力的文官政策學習

本人認為文官政策研究的官學協力應秉持更開放態度，即學者必須承認本身對運行中的文官體制認識不足，故須多加探究其運作邏輯，從而提出更具可行性的改革建議；而人事官員則不應囿於既定的思維框架，嘗試接受新的觀念，深入瞭解國外的文官制度改革趨勢。就此，本人必須強調的是，學者在官學協力中仍然扮演顧問角色，因為政策制定責任仍在人事官員身上。但學者與官員應攜手進行政策學習，非學者或官員單獨進行學習，也非僅由學者單向輸送知識給官員。所謂「學習」，就是建立政策研究之能力及能量，從國內外經驗吸取教訓，修正／改變認知，並有系統地規劃可行之政策方案，繼而促進社會對文官制度的認知改變 ─ 即「社會學習」(social learning)，[1] 最終達至政策變遷。

基此，本人提出兩項促進官學協力政策學習之構想，供各位先進回應討論：1)學者兼任機關研究員；2) 培育官方研究人力。

1)      學者兼任機關研究員：學者以無職給的形式進入機關擔任研究員（特別在學術休假時），直接觀察研究文官政策制定、執行之過程，還有文官制度在不同機關運作之情況，蒐集資料及發掘問題。這模式之優勢在於，學者可以保持「局外者」的身分，但能近距離接觸文官制度之日常運作。這不同於學者借調擔任政務官，其可以以非上下關係與文官作深入的互動，瞭解實況；也不會像委託研究案般，與機關距離太遠，無法體察感受。

2)      培育官方研究人力：不少中央機關設有研究員職位，但實質上他們是做行政工作，最終研究工作都是委給學者進行。其實，機關不應過度依賴外部學者進行研究，而應該培養自己的研究人力，進行政策分析。但學者可以協助培育機關內部的研究人力，如在上述的學者兼任研究員期間，透過帶領研究團隊進行專題研究來培養他們在發掘塑造議題、閱讀文獻、研究工具使用等之能力。

以上兩項構想是相輔相成的。前者本身部分是為了促進後者形成，因為學者不太可能在機關長期擔任研究員，所以官方研究人力之培養才是官學協力之主軸。而官方研究人員與學者間聯結的學術網絡也使後者在回到校園後保持緊密互動，使後者能不斷更新訊息，並持續輔導官方研究人員進行政策研究。官方研究人員也應作為學者與決策官員的重要溝通橋樑，因為他們理應掌握雙方的想法，並進行一定的中介調適。

針對文官政策，本人認為政策學習除要對我國制度經驗進行更多的深層回顧探討外，也需要對國外經驗作深入的剖析。根據本人淺薄的觀察，縱然我國在制定人事政策上常常參考外國經驗，但往往僅蒐集表面形式制度之資料，以及作法令翻譯，並沒有深入理解他國制度的實質運作或運作邏輯，及制度發展的來龍去脈。官學協力在這方面應強化官方對國外經驗之認知，除組織國外交流外，也應組織專題研究，透視他國的脈絡作比較分析。這對日後可能的政策轉移幫助極大。

3.          餘論

正如上文指出，政策學習最終是要促進社會學習，有了社會觀念的改變，才更能促進政策變遷。但由於文官政策甚少直接涉及一般民眾利害關係(除了考選政策)，所以難以動搖Frank Baumgartner與Bryon Jones[2]所指稱的「政策壟斷」(policy monopoly)。我國對文官制度存在不少根深蒂固的觀念(如對「考試用人」的神話化)，就算存在大量的研究證據作出否證，以及大量國外不同之可行做法供參考，但高度之制度韌性只容許作一些治標不治本的政策微調，政策設計難以扭轉既得利益。於此，本人想指出的是，循證的政策制定(evidence-based policy-making)不足以促進文官制度變革，官學協力的政策學習最大的困難是如何建立新的政策論述，尋找制度缺口，進行突破。這才是需要各方先進思考之最大難題。

 

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[1] Peter A. Hall, “Policy Paradigm, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.” Comparative Politics 25(3)(1993): 275-296.

[2] Frank Baumgartner and Bryon Jones, Agendas and Instability in American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).

概念無差別延伸的問題 - 民主與自由

我這幾年負責大一的政治學課程，課程其中一項功課就是要求每一位同學利用課堂上所學到的概念來分析時事。在這過程中，我時常發現學生將一些概念延伸套用到各種情境或情況。當然，很多政治學概念的確不斷延伸到不同領域，例如人權概念已經延伸到動物權，這是一種人類慎思自省所產生的延伸。但我看到更多的是將一個概念無條件地套用到所有情況，將它視為絕對的真理，我在這裡稱它為「無差別延伸」。

「民主」與「自由」這兩個現代概念可說為當今不可挑戰的觀念，就算在一般學術定義所指的威權國家，也會自稱民主自由。問題是在政治場域以外，這兩個概念是否都可以適用。或者說，這兩個概念中的某些制度準則是否也是普遍適用。

例如，公平選舉當中的票票等值及不記名投票準則是否必然適用在所有組織及決策過程中？有些學生以這個準則檢視所有的決策，認為所有stakeholder(我在這裡用香港的譯稱: 持份者)都應該能參與決策，在投票時更應票票等值，這才合符民主決策原則。大學管理決策就是一個很好的範例來反映這問題的可爭辯性。以政大修正／廢除現行校歌為例，如果要投票決定的話，究竟學生與教職員，甚至校友，是否每人票票等值。我會認為大學內各類人士的「持份程度」不一樣，大學生只來這裡讀四年書，我們在這裡工作可能一輩子，關鍵利益程度不一樣，怎麼可以以同等權益看待所有人。就正如企業無論如何講民主管理，也不可能由員工民主投票重大決定來替代股東及企業主的決策，這是常識；只有在企業面臨破產時，勞工才有較大的決策權。

不記名投票也一樣，是否所有組織的表決一定要用不記名投票呢？政治選舉中的不記投票用意是在於防止選民因害怕公開自己真正的立場而遭受到政治報復或社會排斥，從而扭曲自己的真實偏好。但必須指出，採用這種防範性措施某程度上反映了人際間欠缺互信。以審議式民主的角度看，理性溝通就是要開誠布公，強化互相瞭解，所以太多的匿名性反而不利於溝通。在小組織決策中，很多時就不會採用不記名投票，因為工作團隊成員的互相瞭解是非常重要。如果連一個十餘人，甚至不到十人的工作團隊也要用不記名投票做決策，這個團隊的凝聚力都不用多說了。所以不記名投票並非是民主決策的唯一標準，但很多學生會簡單將其套用在所有情境中。

自由也是另一個時常被無差別延伸的概念，特別是liberty 及 freedom皆被譯作「自由」。任何個人權利、利益或選擇受到揭制，就是違反自由原則，甚至違背自由主義(liberalism)。例如近年炒得熾熱的同性婚姻合法化問題，就有學生以自由主義為基礎認為反對同性婚姻有違自由主義原則。問題是，自由主義並非是新產物，兩三百年前就出現的自由主義是否一早已經支持同性婚姻？明顯地，不是。同性婚姻是道德性問題，不能簡單用自由主義來解釋。所以我就反問同學，如果戀愛各方同意的話，是否也可以一夫多妻或一妻多夫？如果國家法律不允許一夫多妻或一妻多夫制，這是否也違反自由主義呢？

有趣地，也有同學以最近愛爾蘭同性婚姻合法化為題，指出以天主教信仰為主的愛爾蘭通過同性婚姻合法化後，由於天主教教義反對同性婚姻，所以若教會拒絕為同性伴侶舉行結婚儀式，這是否違反「宗教自由」？OMG，這是什麼邏輯？宗教自由應是指人們有選擇宗教信仰的自由。學生在報告寫道，如果教會不替同性伴侶舉辦儀式，可能會引致違法，但宗教組織若違背教義接受同性婚姻，會影響宗教自由。哦！原來他是指「宗教組織的自由」。這裡應該不是用「自由」這概念，而是宗教組織的「自主權」。

學生在學習過程中時常有概念混淆的情況，必須要透過多重互動及他們不斷的概念運用下，老師才能慢慢澄清。但我相信在社會上很多人並沒有這種學習機會，在望文生義之下將一些概念「翻譯」成自己的理解，無差別地延伸運用。在欠缺思辯，又習慣硬記死背的臺灣社會，這不僅是一個教育問題，更是社會思想混亂及犯駁的根源。

所以我一直認為大學教育，特別是社會科學教育上，小班互動仍然是不可或缺的。線上教學直至現階段仍不可替代面對面的教學過程，因為人類主要是靠語言文字理解這世界，但語言文字的詮釋理解時常有很多模糊彈性空間，特別是抽象概念。很多時候學生光靠自己閱讀資料或文章並不能有效吸收知識，必須要透過老師因應不同學生情況（因為每個學生的主觀意識差異很大）進行闡釋，才能達至效果。人類的溝通能力並不如我們想象中的那麼棒，否則人類就不會有那麼多紛爭分歧。

台灣公共治理的三大核心問題

如果香港現階段的公共治理(public governance [香港習慣稱為「公共管治」])問題的關鍵是民主缺位，那麼台灣呢？台灣已經有民主了，但公共治理並沒有因為有了民主就自然水到渠成，反而使公共治理變得更為複雜，難以操作，而這也涉及社會文化及過去制度累積因素與（選舉）民主制度結合產生的化學作用，產生一些與西方民主國家不一樣的治理問題。

簡單而言，我認為台灣的公共治理的核心問題有三個：過度政治化的治理、欠缺專業主義及欠缺法治精神。這三個問題是互相扣連，也互相強化。

公共治理必然是「政治的」，這是後實證主義者所主張的。但這裡所謂「政治」是指政客及民眾習慣利用制度以外手段來達到自己的目的，民意代表恣意使用權力干預行政運作，這在台灣早已見怪不怪，民意代表一直停留在「威權過渡民主時期」的意識，認為他們有正當性無界限地干預行政運作，以服務選民為名，侵犯正當的行政權力，利用預算審批權要脅機關屈從。民眾為求便捷，也習慣利用民意代表向行政機關施壓，使民意代表干預行政更具正當性。而民選官員及政務官員同樣濫用權力，過度干預基層行政運作，甚至按插人員至基層，作政治酬庸（政務員應有自身幕僚的人事權，但不應擴至機關基層）。

簡單而言，政治與行政責任界限不明，而導致所有問題都傾向政治化解決。政治化解決即是沒有標準的治理，看誰的權力手腕夠強，誰就贏。行政問題常常不能以內部化的自我糾正機制做調節，或非政治的外部化機制處理，如國外的ombudsman(香港稱為「行政申訴專員」)。

你可以說，政治化的公務人員是有高度回應性的(responsiveness)，這可能是一項優點，特別相對於很多西方發達國家而言，我認為台灣的公務人員對民眾的回應性是非常高的。但從專業主義角度看，回應性也可以是負面的。當公務人員僅屈從於政治壓力時，公務人員就會失去專業視野，唯唯諾諾。我曾看過一篇現已退休的台灣公行學者在1980年代末所寫的文章，指出民主化後，台灣應進入「技術統治」(technocracy)的世代。這評論意味著，他認為在威權時代，黨國體制下，政黨意志駕馭著專業。但諷刺的是很多西方研究者卻認為台灣1970-80年代的經濟起飛，是在國家相對自主性的(state autonomy)條件下，由技術官僚主導發展所帶來的結果，即「發展型國家」(developmental state)理論。現實卻是民主化前夕可能是台灣「技術統治」的最高峰。

或許，台灣過去的技術官僚並不代表一種專業自主性，台灣從來沒有建立如西方民主國家公共行政的專業自主性。這專業自主性有兩個層次：1)抗拒政治干預；2)專業職能。我們可以看到西方公部門文化是公私界線分明，公職權力是依正式權威(formal authority)界定，專業官僚也敢於對上級講「逆耳之話」而不用有後顧之憂。而正因為台灣沒有經歷這專業主義(professionalism)之建立階段，又經歷長期的威權主義後快速進入民主時代，再加上1990年代後消費主義式的「新公共管理」(New Public Management)興起。這些歷史偶然因素集合促成了一般稱之為的民粹主義。我在這裡稱之為「民主威權主義」。跟以往黨國體制一樣，如果公務人員過去是屈從於黨國威權，現在他們也是屈從於民眾情緒的威權，失去理性判斷。

此外，我在過去的文章不斷提及，台灣公務人員的專業能力不足。所謂不足是在於基層公務人員流動性過高，特別是行政職系，這種相對欠缺入職前專業訓練的職務。這種職務需要穩定的人員，慢慢熟習職務，提升工作品質。但我發現很多機關基層的承辦人員幾個月就換一次，遇到工作不如意或壓力太大（所謂爛缺）就尋求遷調（找好缺），甚至辭職不幹。試問工作怎會做好。所以某些職位普遍存在「退縮行為」(withdrawal behavior)。近年人事機關開始玩所謂「核心職能」(core competence)概念，但若核心職能只聚焦在職務，而無法落實到「人」本身，根本就沒意義。若公務人員因主動或被動地頻繁調遷職務，根本不可能建立專業職能。

最後，政治化的治理也跟欠缺法治精神有關，這裡所謂「法治精神」是廣義性的，是指對既定遊戲規則的遵守。不論政客、官僚及民眾都不太守規矩。規則定出來（特別是管制性的規則）純粹是形式多於實際，大家都期待規則可以不適用在自己身上，即比較行政學者Fred Riggs在1960年代對發展中國家行政運作批評所指的「形式主義」(formalism)。政府常常定出一些表面漂亮嚴謹，但實際不可行的制度。過了五十多年後，這批評對台灣仍然有效。明文制度外仍有一大堆潛規則，政治壓力或人情壓力皆常常蓋過規則本身；要不然，就是想盡辦法鑽空子，繞過規則辦事（所謂彈性處理）。執法上的「情理法」將「情」放在優先，所以大家都不尊重制度。我們可能有法治制度，但大家卻沒有法治精神。

所以，台灣的公共治理問題顯然不僅在形式制度硬體上，更在於社會觀念及文化等軟體上。我們有必要重塑治理文化，但這涉及更高層面的社會文化及觀念，也牽涉國家與社會關係的重塑。究竟國家是我們的父母嗎？還是如西方的契約關係呢？若是前者，我們可預期現在已成形的民主式「奶媽國」將進一步擴張。否則，我們有必要就國家責任重新界定，不應無限制地擴大國家責任。

新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度嗎?

對問題認知的不同往往是產生互相誤解，甚至衝突之源頭。我時常在課堂上舉一個台灣與國外不同認知的簡單例子，就是檸檬是什麼顏色？如果你叫台灣小朋友畫一幅檸檬的圖畫，他們會用綠色畫，但其他國家的小朋友（包括香港）往往會用黃色畫。因為台灣市面售賣的本土檸檬都是綠色的。而進口的黃色檸檬，在市場會標示它們是「萊姆」。台灣人會說黃色是萊姆(lime)，不是檸檬。當然其他地方的人一定不會同意這說法。（台灣網絡有解釋說不應用顏色來分辨檸檬和萊姆，因為兩者在未成熟時都會是綠色，成熟後變成黃色，但這說法對我來說不具說服力）

以上檸檬是黃是綠只是一個小問題，但也反映出一種觀念如何在社會化過程中植根在我們的認知中（這雖然是植物學問題，但大部分人都不是這方面的專家，所以他們是靠日常生活接觸來認知這問題，故也是社會化的一部分）。由於我不是在台灣成長，所以所受社會化過程不同，對很多事情的理解認知都有所不同，但我會盡量理解及適應這裡的認知及看法。檸檬顏色的標準答案是綠色我也可以接受，但你說新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度，我就必須反駁。

近年我在不同場合及文章中都批評台灣的公務人員制度欠缺專業化，人員流動率過高，應該限制公務人員的調遷行徑，強化公務人員的專業化，不應讓他們自行亂跑。很多公務人員聽眾聽了後不以為然，認為這會窒礙公務人員的職涯發展。最近，兩次聽到一個論點就是：新加坡也是如此的。真的嗎？我想這是一個天大的誤會。

新加坡的公務員制度是繼承英國殖民時代遺留的系統，跟香港頗為相近。台灣公務人員所認知的與台灣相通的「通才性」部分，即會在不同部門輪調的官員，僅為所謂Administrative Officer而已，即香港人熟悉的AO(俗稱政務官)。在新加坡官方用語上稱這部分為administrative service 。但請台灣的公務人員不要誤會，這些administrative service 與AO不是台灣的行政職系公務人員，這些人員比較類似台灣近年一直想推動，但不果的「高級文官團」。根據資料顯示，新加坡的AO僅有約270人，由public service commission招募進用，其餘全國60,000多名公務員皆由各部會(ministries)自行進用，且他們的未來職涯發展大部分僅侷限在該部會，不會流到別的部會，遷調侷限性很大。新加坡的官方網頁寫道：Most of our 60,000 civil servants are recruited by the Ministries they join and stay in those Ministries for their whole career. But there is room for cross-posting among Ministries if the officer applies for a transfer and the parent and receiving Ministries are agreeable to the change.

其實，行政院人事行政局曾經在2008年到新加坡做過相關當地公務員制度之考察，其報告說明與上述一致。如果台灣的公務人員有仔細閱讀這報告，理應不會誤會。但我相信台灣一般讀者並不理解什麼是AO（可能會望文生義，以為是指如台灣一般機關的行政人員）。報告介紹文官職級部分都集中在AO部分（報告稱之為「行政官職」），很容易使讀者誤解。不過，報告很清楚指明，新加坡公務人員大致分為兩大塊。AO以外的是「一般職務」，報告是這樣寫著：除了「行政官職」，其餘一般職務多係授權由高級人事委員會（senior personnel board），依據職位空缺與公務需要，擬定進用公務員計畫，經公共服務委員會會同公共服務署審查同意後，於政府公報、一般報紙及政府部門的訊資網上公告，公開招募。新加坡公務員的遴選方式至為簡便，僅經過「資格審查」及「面試」，即決定進用人選，並無我國公務員考試慣用的筆試程序。

這些不用經過如我國國家考試進用，但不能隨便亂跑的才是新加坡公務員的主體。補充一下，在中央部會機關的官員才叫civil servant，其餘在法定委員會(statutory boards)下的人員只能稱之為public servant。所以新加坡的公務員制度跟台灣的其實很不同。

經過我以上解讀，大家應該理解新加坡政府並非如那些誤解認為，跟台灣的通才性制度一樣。我們可以爭辯台灣應採行更為通才性，還是更為專業性的公務人員制度。但支持前者的人，不應以新加坡為例。你們搞錯了。

corruption不只是「貪污」

這學期真的非常的忙，完全沒時間寫我的部落格。其中原因是我這學期要開一門新課 ─ 公務倫理。

公務倫理其中一項最重要的議題就是corruption。對很多人而言，corruption就是貪污，行賄受賄，分析的焦點都放在政府行政。但我認為corruption不只是貪污，一切在蠶蝕、腐蝕制度，使其失去原有或應有運作效果的行為皆是corruption，這些行為很多是社會性的、習俗性的。政府的corruption僅是社會行為的鏡子反映而已。除了貪污(graft)外，一切行政陋習及陽奉陰為的行為皆是corruption，使制度敗壞。

依此定義，台灣是一個充滿corruption的地方，很多以「人情」為包裝的行為皆帶有corrupt的意味。「有人情味」往往被譽為台灣人的正面特徵之一；但過了頭就是濫情，不分輕重。

有一位修公務倫理的學生要求我為他另外安排時間，提早考試，原因是他當天有另一門考試（在不同時間的），他應該是想減輕溫習負擔。我斷然拒絕了這要求，我說這要求就是一種corruption。有那麼嚴重嗎？不要小看履行這要求帶來的副作用。如果這要求是合理成立的，大家都可以要求按自己的溫習負擔量身訂造考試時間表？就算排除洩漏考題，考試的公平性也成疑問。除非是非常突發性的意外，否則沒有理由要為一位學生作特殊安排。如果應允了他的要求，制度就受到腐蝕，這就是倫理教育的實踐。　　　　　　　　　

香港反貪的經驗不單指向政府部門，也包括商業部門及社區教育，灌輸在日常生活及商業經營上的貪污行為。我在相關香港反貪的課堂上，都會放一段很久之前的香港反貪的宣傳廣告，裡面是一個小學生在抄其他同學的功課，被擔任「風紀」的同學發現，要向老師告發。該學生馬上拿出一顆小糖果給風紀，要求他不要揭發。廣告最後就跳出一段旁白：「今日的小朋友係未來的社會棟樑，如果連小朋友都貪污，香港仲會唔會有［還有沒有］未來呢？」

台灣也有類似的宣傳廣告，但意念就差很遠。故事內容是一位小學生要選班代（即香港的班長），宣傳強調「因為」她很願意服務同學，沒有行賄，「所以」最後贏了選舉。看了後，台灣的學生們都覺得很好笑。關鍵是，這故事脫離現實，真實的情況是班代選舉的贏輸不會僅看候選人服務同學與否，還有很多變項。這因果關係太牽強，連小學生都不會相信，這會有反宣傳效果。　

另一個值得注意是，香港過去的宣傳廣告皆是以香港整體利益出發，包括強調貪污影響工商業發展（如1982年的蘋果受蟲腐蝕的廣告），說明貪污對集體利益的傷害。但台灣的宣傳廣告則多以「個人利益」出發，上述的班代選舉廣告是如此，其他的則強調政府官員貪污帶來對民生的影響，例如公共設施偷工減料，鼓勵大家多檢舉貪污。雖然表面上是集體利益，但似乎較從微觀切膚之痛著手。說實在，台灣社會往往是嚴以律人，寬以待己。或許民眾對（政府）貪污真的很痛恨，問題是他們是否也有從事相似的行為？只不過不在公部門而已。

而工商業的腐敗行為的確有可能傳染至公部門，這也是香港成立廉政公署時對貪污行為不單針對公部門，也聚焦在商業部門的主因。但台灣的反貪並沒有聚焦在對工商業部門的教育，所以才會有趙藤雄說「送錢是解決大家的困擾」的合理化論述。而台灣近年的食品安全問題某程度上也是一種corruption的表現。所以台灣的反貪工作應朝向更多商業部門及社區教育上才是正確方向。除政府內部的貪污問題外，也應著重社會上任何的腐敗行為。